Vissza a főoldalra * Csekey: Magyarország alkotmánya-előlap
(Budapest, 1943 - könyvnap, Renessaince Könyvkiadó)
II. fejezet. A magyar alkotmány: a magyar államhatalom jogi szervezete
1. cím. Az állam
szervei.
...............................
4. A kormány.
I. A KORMÁNY SZERVEZETE.
II. A KORMÁNY HATÁSKÖRE.
III. A KORMÁNY FELELŐSSÉGE.
IV. A LEGFŐBB ÁLLAMI SZÁMVEVŐSZÉK.
I. A KORMÁNY SZERVEZETE. - A végrehajtó hatalmat a király kormánya útján, illetőleg közreműködésével gyakorolja. Mint a törvényhozó, a végrehajtó hatalom is megosztott a király és a nemzet közt, ami megfelel az ősi magyar felfogásnak és a Szent Korona elméletének. A király a tőle kinevezett kormány útján vesz részt a végrehajtó hatalom gyakorlásában. A nemzet pedig közvetlenül az önkormányzati testületek révén és közvetve az országgyűlés útján, amely egyrészt maga is végez végrehajtási cselekményeket, másrészt - főleg a kormány felelősségrevonásával - erős befolyást gyakorol a kormány működésére.
A mondottakból kitűnik, hogy a végrehajtó hatalom szervezetének két főtípusa a kormányhatósági és az önkormányzati. A kormányhatósági szervek tulajdonképen a királyt megillető végrehajtó hatalomnak a szervei; a király, illetőleg kormányának kinevezése útján kapják megbízásukat és hivatalukat az érdekeltek közreműködése nélkül látják el. Az önkormányzati szervek ellenben törvényes felhatalmazás alapján önjogukon, rendszerint a helyi polgárság választásával, ellenőrzésével és közreműködésével végzik feladatukat.
Ez a két rendszer kitűnően egészíti ki egymást. A kormányhatósági rendszer előnye a szakképzett és fegyelmezett tisztviselők alkalmazása, viszont hátrány a lehet az élettől elzárkózó bürokratizmus. Az önkormányzati rendszer előnye a gyakorlatiasság, a helyi életviszonyoknak alaposabb ismerete és az öntudatos önigazgatás, ami az állampolgároknak a közügyek iránt való érdeklődését fokozza. Hátránya azonban lassúsága, nehézkessége és a hivatalszervezésben jórészt alkalmazott testületi rendszer, amelyben nincs elég kezdeményezés, és amely az egyéni felélősséget csökkenti. Ezzel szemben egyedhivatali rendszer kívánatos ott, ahol gyors elhatározásra és egyéni felelősséggel való cselekvésre van szükség. Leghelyesebb a két rendszernek vegyes alkalmazása a végrehajtásban az ügyek természete szerint.
Nálunk kormányhatósági szervek a minisztériumok és az alájuk rendelt királyi (állami) hatóságok; míg önkormányzatiak a törvényhatóságok, a községek, valamint a törvényes érdekképviseletek (kamarák stb.).
A Habsburgok uralomrajutása óta: 1526-tól 1848-ig a végrehajtó hatalmat dikaszteriális kormányhatóságok, azaz testületileg szervezett kormányszékek gyakorolták. Ilyenek voltak a helytartótanács, a kancellária és a kamara. A kormányszékek (dikasztériumok) csak a királynak tartoztak felelősséggel, az országgyűlésnek ellenben nem. Az 1848:III. tc. nyugati mintára független és felelős magyar minisztériumot szervezett. A függetlenség a bécsi kormányszervektől való függetlenségre vonatkozott, a felelősség pedig az országgyűlésnek való felelősségre. A miniszteriális intézmény egyúttal az országgyűlési, vagyis parlamentáris kormányrendszer meghonosítását jelentette hazánkban. Ebben a rendszerben az államhatalmi főszervek közül a döntőszó a parlament kezében van. Alkotmányunknak íratlan alaptétele 1848 óta, hogy az államfőnek a végrehajtó hatalom főszerveit, a minisztereket a parlamenti többségi párt köréből kell kineveznie. Eszerint a minisztereknek a király és a képviselőházi többség a bizalmát kell birniok. Alkotmányunkban megvan tehát a biztosíték, hogy az államszervek a végrehajtó hatalmat a nemzet akarata szerint gyakorolják.
Bár a felelős miniszteri intézményt csak a XIX. század derekán vettük át külföldről, a miniszteri felelősség intézményének - mint láttuk (39. skv. 1.) - jelentős történelmi előzményei vannak nálunk is. A parlamenti kormányrendszernek azt a követelményét, hogy a kormány az államfő és az országgyűlés együttes bizalmából bírja állását és két tényező akarata szerint kormányozza az országot, a nádorra az 1231:III. tc., tehát magyar törvény jelentette ki legelőször egész Európában. Ettől kezdve több törvény (köztük legszabatosabban az 1386:III. tc.) kívánta meg a legfőbb kormányzati szerv megalkotásánál az államfő és a nemzet bizalmának megnyilvánulását, amivel voltaképen a politikai felelősség intézményét honosította meg alkotmányunkban. Az 1507:V. tc. aztán már részletesen megszabja, hogy a király minden államügyben „tanácsosainak tanácsával cselekedjék és amit az ő tudtukon kívül tenne, annak semmi ereje és hatálya ne legyen." Az 1507:VII. tc. pedig azoknak a tanácsosoknak a felelősségrevonásáról rendelkezik, akik „az országnak a szabadsága, közjava és törvényei ellen mernek cselekedni." Ez tehát a jogi felelősség elvének a törvénybe iktatása. A tanács felelősségének továbbfejlesztését megakadályozta a királyi Magyarországon a Habsburgok idegen szellemű uralma. Erdélyben azonban megvannak a nyomai egészen 1692-ig. A mohácsi vész előtti ősi magyar jogfejlődés mindenesetre világosan mutatja, hogy a parlamentarizmus nem volt egészen gyökértelen alkotmányunk történetében, s az 1848:III. tc.-el törvénybe iktatott miniszteri felelősség történelmi alkotmányunknak egyik ősrégi alapelvét elevenítette föl olyan időben, amikor Európa-szerte korszerűvé vált.
Az 1848:III. tc. a minisztériumot látszólag testületként szervezi, amelynek elnöke a miniszterelnök, tagjai pedig a miniszterek, akiknek száma akkor 8 volt. A törvény azonban azt is megállapítja, hogy a „minisztérium" osztályokra oszlik, élükön egy-egy miniszterrel, aki az illető osztály hatáskörébe utalt ügyeket fogja vezetni. E rendelkezéssel viszont azt fejezte ki a törvény, hogy jóllehet a minisztérium testületi szervezet, a miniszterek a hatáskörükbe utalt ügyekben mégis egyénileg fognak intézkedni, vagyis a minisztérium egy-egy osztálya az egyedhivatali rendszer szerint szervezett. Az egész minisztérium mégis megőrizte némi vonatkozásban testületi jellegét azzal, hogy a miniszterelnök elnökletével minisztertanácsokat is tartanak, amelyekben az egész kormányt érintő ügyekben testületileg határoznak.
Míg azonban az 1848:III. tc. a „minisztérium" vagy „összesminisztérium" „osztályait" különböztette meg, élükön egy-egy miniszterrel, addig a helyes szóhasználat nálunk is európai mintára ezeket az osztályokat nevezte el minisztériumoknak, amelyek voltaképen a minisztereknek a segédszervei. Másfelől azonban a minisztériumok összességének jelölésére nálunk továbbra is a „minisztérium" kifejezés maradt használatban, ami igen sok félreértést és következetlenséget okoz. Már a rendelet fogalmának tárgyalásánál megjegyeztük (80. l.), hogy a „minisztérium rendelete" kifejezés, főleg idegen nyelvre fordítva, egészen érthetetlen. Amióta nem a minisztérium osztályairól, hanem minisztériumokról beszélünk, a minisztérium alatt csak egy-egy külön miniszteri tárcát (belügy-, külügy-, pénzügyminisztérium stb.) értünk. A minisztérium kifejezést most már csakis összetételben, egy-egy szakminisztérium jelölésére használhatjuk. Szakítani kellene tehát azzal a gyakorlattal, amely a szakminisztériumok összességét még ma is hivatalosan „minisztériumnak" nevezi. Ha egyik irányban eltértünk az 1848:III. tc. szóhasználatától, a másik irányban is meg kell tennünk ezt, mert különben következetlenek vagyunk és minduntalan félreértésekre adunk alkalmat. Amit mi még ma is a „minisztérium" kifejezéssel jelölünk, azt Európában mindenütt „a kormány" kifejezéssel illetik. A kormány tehát a minisztériumok egyeteme, amely nem „minisztériumi rendeleteket", hanem „kormányrendeleteket" bocsát ki. Ha azt olvassuk, hogy „a minisztérium rendelete" - kénytelenek vagyunk azt kérdezni, hogy melyik minisztériumé.
A kormány szervezete 1848 óta több változózáson ment keresztül. Ha a miniszterelnök tárcát nem vállal, akkor kívüle 9 miniszteri állás van (az 848:III. tc. és a költségvetési törvény sorrendjében): a külügyminiszter, a belügyminiszter, a pénzügyminiszter, az iparügyi miniszter, a kereskedelem- és közlekedésügyi miniszter, a földművelésügyi miniszter, a vallás- és közoktatásügyi miniszter, az igazságügyminiszter és a honvédelmi miniszter. Ezeknek a minisztereknek tárcájuk, vagyis önálló hatáskörük van. Az 1917:XI. tc. a háborúnak és a békére való átmenetnek tartamára megengedte négy tárcanélküli miniszteri állás szervezését. Így nevezték ki a népjóléti, közélelmezési, átmenetgazdasági és a választójogi tárcanélküli minisztereket. 1920-ban kineveztek kisgazda és nemzetiségi kisebbségi tárcanélküli minisztert, 1938-ban felvidéki minisztert, 1940-ben közellátásügyi minisztert, 1942-ben pedig nemzetvédelmi-propaganda és még egy tárcanélküli minisztert.
A minisztereket a miniszterelnök előterjesztésére és ellenjegyzésével a király (kormányzó) nevezi ki. A miniszterelnök kinevezését pedig vagy elődje, vagy ő maga ellenjegyzi. Bár megbízatásának tartama alatt a miniszter is köztisztviselő és javadalmazása tekintetében az állami tisztviselők fizetési osztályaiba sorozott, állásásához képesítés (iskolai végzettség) nem szükséges.
A miniszterek az illető kormányzati ágat (tárcát) egyéni felelősséggel vezetik; fontosabb ügyekben azonban a minisztertanács határoz. A minisztertanácsban elnökölhet a király vagy a kormányzó is (koronatanács).
A miniszterek a hatáskörükbe utalt ügyeket nem mind személyesen intézik, hanem megfelelő segédszervezettel, amelyet minisztériumnak neveznek. A minisztériumok fogalmazási tisztviselői: az államtitkárok, miniszteri osztályfőnökök, tanácsosok, osztálytanácsosok, titkárok, segédtitkárok (és esetleg fogalmazók); azután van segéd- és kezelőszemélyzet. Az egyik államtitkár rendszerint az ú. n. politikai államtitkár, akinek az a feladata, hogy a minisztert necsak a kormányzati munkában, hanem az országgyűlésben is helyettesítse. Mivel a minisztérium egyedhivatali szerv, minden ügyben a miniszter határoz, aki a felelősséget is viseli. Megbízhat azonban főtisztviselőket a kiadmányozás jogával, amikor ezek írják ugyan alá az ügydarabot, de a miniszter helyett, nevében vagy rendeletéből. Tehát ekkor sem az illető tisztviselő vagy a minisztérium intézkedik, hanem a miniszter.
II. A KORMÁNY HATÁSKÖRE. - A kormánynak, amely a végrehajtó hatalom országos központi szerve, hatásköre igen sokrétű. Fontosabb ténykedései a következők.
Segédszervként működik a király, illetőleg a kormányzó mellett. Ez a miniszteri közreműködés lényegileg négyféle: 1. előkészítő és tanácsadó, 2. expediáló vagy kiadó, 3. foganatosító és 4. helyettesítő. A három elsővel a miniszter az államfő személyes rendelkezéseiben működik közre, s ennek jele a miniszteri ellenjegyzés. Helyettesítő működést a miniszter akkor fejt ki, amikor az államfő nem személyesen rendelkezik. Ilyenkor hatalomköre gyakorlásában a királyt, illetőleg a kormányzót megbízottaként csak a miniszterek helyettesíthetik.
A király, illetőleg a kormányzó és a miniszterek tehát elsősorban a kormányzásnak a szervei. Ezért együttesen is kormánynak lehet őket nevezni, bár általában a „kormány" szóval inkább a miniszterek testületét szokták illetni.
A kormány azonban működésében nemcsak az államfőnek, hanem az országgyűlésnek is segédszerve. Előkészíti indokolásaikkal az országgyűlés elé terjesztendő törvényjavaslatokat és jelentéseket. A parlamenti kormányrendszer értelmében formailag ugyan az államfő nevezi ki a minisztereket, de a parlament többségi pártjából kell őket vennie; ennek folytán a kormány, amely egyúttal a legnagyobb politikai párt vezetője, irányitja és meghatározza az országgyűlésnek a működését. Az 1848:III. tc. szerint a miniszterek az országgyűléssel közvetlenül érintkeznek, mindkét házban megjelenhetnek, ülési joguk van, de szavavzati joguk csak akkor, ha a ház tagjai. Bármikor nyilatkozhatnak, s bármikor akarnak felszólalni, az engedély tőlük meg nem tagadható. Másfelől azonban az országgyűlésnek is vannak jogai a miniszterekkel szemben. A miniszterek ugyancsak az 1848:III. tc. értelmében kötelesek az országgyűlés bármelyik házának kívánságára az ülésben megjelenni, felvilágosítást adni, az interpellációkra válaszolni és esetleg a vonatkozó hivatalos iratokat is bemutatni. S mindezeken a kötelességeken túl felelős is az országgyűlésnek.
Mint már maga a név is mutatja, a kormány végzi a végrehajtó hatalom felsőbb fokú tevékenységét, a kormányzást, amellyel a kormány a következő cselekményeket fejti ki. Megalkotja a hatósági ténykedést végző szerveket, irányítja működésüket általános és egyéni utasításokkal, ellenőrzi működésüket, megszervezi a tevékenységükhöz szükséges szellemi és anyagi erőforrásokat és végül megalkotja részükre az eljárási jogszabályokat, ha a törvényhozás előzetesen már nem tette meg. A kormányzás mindig önakaratvégrehajtás a hatósági ténykedés (közigazgatás és igazságszolgáltatás) ellenben idegen akaratvégrehajtás. A kormányzás mindig az állami szervezetben maradó tevékenység, míg a hatósági ténykedés a magánosokra közvetlenül kiható. A kormányzás részben általános jellegű tevékenység, amilyen pl. a rendeletalkotás, a költségvetés elkészítése, az önkormányzatok (törvényhatóságok és községek) fölött a felügyelet stb., részben pedig egyéni természetű, amilyen pl. az állások betöltése, a fizetések utalványozása, az alárendelt hatóságok utasítása, a fegyelmi jog gyakorlása, a kincstár nevében szerződések kötése stb. A kormánynak ilyen természetű tevékenysége sok tekintetben hasonlít a közigazgatáshoz és így a kormányzás adminisztratív részének tekinthető, de lényegében mégis más, mint a hatósági ténykedés, amely az államhatalom egyéni megnyilatkozása közvetlenül magánosokkal szemben konkrét állami feladatok megvalósítása végett a közigazgatás és a bíráskodás alakjában.
A kormány azonban nemcsak kormányzati, hanem hatósági ténykedést, tehát közigazgatási és igazságszolgáltatási cselekményeket is végez.
A kormány és a miniszterek legfőbb közigazgatási hatóságok is, nagyobb fontosságú ügyekben gyakran elsőfokú közigazgatási hatóságként működnek, pl. amikor egyéneknek vagy testületeknek jogokat engedélyeznek vagy amikor főképen jogalapító és más hasonló intézkedéseket tesznek. Mint láttuk (124. 1.), a király, illetőleg a kormányzó személyesen is végezhet ilyen cselekményeket, melyek nem a kormányzat, hanem a hatósági ténykedés körébe tartoznak, mint pl. a nemességadományozás, honosítás, kegyelmezés, törvényesítés stb. Hasonlóképen sok közigazgatási ügyben határoznak a miniszterek, amikor egy-egy ügy a jogorvoslati és felülvizsgálati eljárásban legfelsőbb fokon hozzájuk kerül. Mivel azonban a közigazgatási ügyintézés elvonja a kormányt és tagjait igazi hivatásától, a kormányzattól, helyesebb a központosítást csak olyan ügyekre szorítani, amelyet nemzetközi vagy országos politikai jelentőségüknél fogva eredményesebben intézhet a kormány.
Végül bírói funkciót végeznek a miniszterek, amikor legfelsőbb fokon ítélkeznek fegyelmi, szabályszerű elbánás alá vonási, rendőrbíráskodási, jövedéki kihágási stb. ügyekben.
III. A KORMÁNY FELELŐSSÉGE. - A miniszteri felelősségnek két alakja van: a politikai és a jogi felelősség. Politikailag felelnek a miniszterek az államfőnek és az országgyűlésnek, jogilag pedig csak a parlamentnek, mert az államfővel üzemben a jogi a politikai felelősség keretében érvényesül.
1. A politikai felelősség azt jelenti, hogy a miniszter eljárását .a politikai helyesség és célszerűség szempontjából ítélik meg. E szerint a miniszternek a kormányzásban azt a politikát kell követnie, amelyet a képviselőház többsége helyesnek tart. Politikailag tehát nem azért felelős a miniszter, mert jogellenesen cselekedett, hanem mert a parlamenti többség megítélése szerint helytelenül járt el. A politikai felelősségrevonás eszköze a bizalmatlanság kifejezése a kormány vagy valamelyik tagja iránt. Ez történhetik nyílt bizalmatlansági szavazással, vagy a kormány törvényjavaslatának leszavazásával. Ha ezek az eszközök nem eredményesek, s a kormány nem távozik helyéről, jogi eszközökkel is eltávolíthatja az országgyűlés. Megtagadhatja ugyanis tőle a kormányzáshoz szükséges eszközöket a költségvetés meg nem szavazásával. Ennek folytán a kormány vagy lemond, vagy törvényellenesen jár el, amikor már azután jogi felelősségrevonásnak van helye. Fegyelmi eljárás miniszter ellen nem indítható. A fegyelmi felelősség voltaképen a politikai felelősség keretében érvényesül.
2. A jogi felelősség a kormány jogszerű működésének a biztosítéka. Magában foglalja a büntetőjogi, magánjogi (kártérítési) és alkotmányjogi felelősséget. A jogi felelősséget három rendszer szerint szabályozhatja a tételes jog: vagy általános, elvi kijelentéssel, vagy részletes felsorolással (taxatíve) vagy pedig vegyes rendszer szerint, amint az 1848:III. tc. 32. §-a, amely a felelősség általános meghatározásán kívül még kiemel néhány cselekményt.
E törvény értelmében a minisztereket felelősségre lehet vonni: 1. minden olyan tettért vagy rendeletért, amely az ország függetlenségét, az alkotmány biztosítékait, az érvényes törvények rendelkezését, az egyéni szabadságot vagy a tulajdon szentségét sértheti; 2. a kezükre bízott pénz és egyéb értékek elsikkasztásáért vagy törvényellenes alkalmazásáért; 3. a törvények végrehajtásában vagy a közcsend és bátorság fenntartásában elkövetett mulasztásokért, ha ezek a törvény által rendelkezésükre bízott végrehajtási eszközökkel elháríthatók voltak.
A törvény tehát általában megszabja, hogy a miniszter felelős, ha az érvényes törvények rendelkezéseit sérti, vagy ha mulasztást követ el a közrend fenntartásában, de e mellett kiemeli az alkotmánybiztosítékok, az egyéni szabadság és a tulajdon megsértésének az eseteit. E vegyes rendszer mindkét másik rendszernek a hátrányait egyesíti magában, mert a homályos általános kijelentés mellett egészen rendszertelenül emel ki néhány különleges bűncselekményt.
A miniszterek felelnek a király, illetőleg a kormányzó, valamint alárendeltjeik, sőt az önkormányzati hatóságok tényeiért is. A miniszterek cselekményei és mulasztásai azonban csak akkor esnek a miniszteri felelősség alá, ha a miniszterek hivatali minőségükben követik el azokat. Egyébként a köztörvények szerint felelnek.
A miniszterek vád alá helyezését a képviselőház rendeli e1 általános szótöbbséggel s azután a vád képviseletére biztosokat választ. A bíráskodást a felsőház végzi olyképen, hogy tagjai közül titkos szavazással 36 tagot választ, akik közül mind a vádlott miniszterek, mind a vádlóként eljáró képviselőházi biztosok 12-12 tagot visszavethetnek, s az így maradó 12 tag ítélkezik.
IV. A LEGFŐBB ÁLLAMI SZÁMVEVŐSZÉK. - A kormánytól teljesített állami bevételek és kiadások törvényszerűségének, az államvagyon és államadósságok kezelésének és az állami számvitelnek ellenőrző szerve a legfőbb állami számvevőszék (1870:XVIII. tc.). Nem testületi, hanem egyedhivatali rendszerű szerv, amely elnökének felelősségével annak segédszerveként működik. Így az ellenőrző jogkört nem annyira a számvevőszék, mint inkább elnöke gyakorolja. Az állami számvevőszék elnökét, aki egy rangban van a miniszterekkel, az országgyűlés 3 jelöltje közül élethossziglan az államfő nevezi ki. Kinevezésének ellenjegyzésére a miniszterelnök jogosult. Sem az elnök, sem az állami számvevőszék többi tagja nem lehet a miniszterekkel rokonságban és sógorságban, úgyszintén nem lehetnek az országgyűlésnek tagjai. Az állami számvevőszék a kormánytól egészen független, önálló hatóság. Elnökét az országgyűlés úgyanúgy vonhatja jogilag felelősségre, mint a minisztereket. Hivatalától csakis ilyen eljárással mozdítható el.
Hogy az állami legfőbb számvevőszék az állami utalványozásokat és kiadásokat ellenőrizhesse, a. minisztériumok tartoznak számviteli kimutatásaikat a számvevőszéknek havonta megküldeni. A számvevőszéknek egyik legfőbb feladata, hogy évenként elkészítse a költségvetés rendszerében a zárszámadást.