Vissza a főoldalra * Vissza jegyzőkönyv tartalomjegyzékhez
DR. FAZEKAS JUDIT igazságügyi minisztériumi helyettes államtitkár-jelölt: Tisztelt Elnök Urak! Tisztelt Hölgyeim és Uraim! Valóban, mint ahogy Vastagh Pál elnök úr említette, olyan helyzetben vagyok, tekintettel arra, hogy július 15-én kezdem meg hivatalosan az Igazságügyi Minisztériumban a munkámat, hogy ezen időpontban két álláspontot is képviselhetek, egyrészt a tárca álláspontját, másrészt pedig a magam álláspontját az alkotmánymódosítás szükségessége tekintetében, illetőleg az alkotmányos csatlakozás feltételrendszerét illetően.
Valóban egy olyan időponthoz, egy olyan stádiumhoz érkeztünk a jogharmonizációs program megvalósításában, amikor az úgynevezett horizontális törvények módosítása kell hogy következzen, kell hogy sor kerüljön rájuk. A horizontális törvények között, amelyek áthatják az egész alkotmányos jogrendet, nagyon fontos az alaptörvény módosítása: az alkotmány módosítása; ugyancsak kiemelkedő jelentősége van a jogalkotási törvény módosításának; és a közjogi intézményrendszer módosítása, harmonizációja is elengedhetetlen ahhoz, hogy a magyar alkotmányos rendszert, közjogi rendszert befogadóképessé tegyük a csatlakozás érdekében.
Ebben a rövid időben, ami a rendelkezésemre áll, azt próbálom számba venni, hogy melyek azok a nélkülözhetetlen kérdések, feladatok, amelyeket a befogadóképesség érdekében érinteni kell, illetőleg az alkotmány tekintetében milyen módosítási igények merülnek fel. Mint ahogy az elnök úr említette, az Igazságügyi Minisztérium régóta foglalkozik ezzel a kérdéskörrel, tehát az úgynevezett alkotmányos acquis megteremtésének a fontosságával, és el is készült "A tézisek", amiről említést tettek. A miniszteri értekezlet megtárgyalta ezt, és a "A tézisek" olyan állapotban van, amely lehetővé teszi azt, hogy júliusban-augusztusban széles körű egyeztetésre kerüljön tulajdonképpen ez az első munkaanyag, amelyet a tárca elkészített, és hogy a visszaérkező állásfoglalások, vélemények alapján ez év őszén elkészüljön az az alkotmánymódosítási tervezet, amelyet reményeink szerint decemberben a parlament elé lehet terjeszteni, és várhatóan a jövő év első negyedévében pedig a parlament remélhetőleg el is fogadja majd ezt az alkotmánymódosítást.
Az előadásban, illetőleg a vitaindítóban én támaszkodom ezekre "A tézisek"-re, tehát azokat a kérdéseket próbálom meg feltérképezni, illetőleg számba venni, amelyek a "A tézisek"-ben is szerepelnek, és az Igazságügyi Minisztérium álláspontja szerint az alkotmánymódosításnak érintenie kell őket. Ez egy szűkebb módosítási javaslat, illetőleg munkaanyag, mint amiről Vastagh Pál elnök úr beszélt, csak a csatlakozáshoz nélkülözhetetlen módosításokat tartalmazza. Ezeket a kérdéseket hat pontban foglaltam össze.
Az első a módosítási feltételeket illetően az úgynevezett csatlakozási klauzula, európai fejezet, vagy integrációs klauzula kérdésköre. Mit is jelent ez a csatlakozási felhatalmazás, vagy integrációs klauzula? Leegyszerűsítve ez tulajdonképpen egy olyan alkotmányos felhatalmazást jelent, ami lehetővé teszi azt, hogy az ország alkotmányos keretek között csatlakozhasson az Európai Unióhoz, tehát a csatlakozási szerződés ne kerüljön ellentétbe az alkotmánnyal. Tehát ez a csatlakozási felhatalmazás, vagy klauzula teremti meg tulajdonképpen a csatlakozás legitimációját. Ugyanis mint az köztudott, az alkotmány olyan alaptörvény, amely jogi szempontból az állami szuverenitás kifejeződése, és ez teremti meg a lehetőséget a közhatalom gyakorlására, illetőleg ez határolja be az állam cselekvési lehetőségeit. Tulajdonképpen az alkotmánynak kell annak a feltételeit megteremtenie, hogy a legfontosabb főhatalmi jogköröket, vagy felségjogokat, vagy az államhatalmi jogköröket átruházhassák egy külső nemzetközi szervezetre, egy nemzetközi jogalanyra.
Több kérdés felmerül ezzel a csatlakozási klauzulával kapcsolatban. Az első a csatlakozási felhatalmazás tartalma: mi is legyen ennek az alkotmányos felhatalmazásnak a lényege, milyen területekre kell hogy kitérjen ez az alkotmányos felhatalmazás. Egyrészt meg kell határozni, hogy melyek ezek az alkotmányos jogkörök, felségjogok, vagy általában rendelkeznie kell arról, hogy átadja, átruházza vagy átengedi az alkotmány értelmében az állam bizonyos hatásköreit a nemzetközi szervezet, így az Európai Közösség, illetőleg az Unió számára. Itt felmerül kérdésként, hogyan kell meghatározni ezt a csatlakozási felhatalmazást, vagy alkotmányos felhatalmazást, hogy szerepeljen benne az, hogy a taggá válás érdekében, illetőleg az Európai Unióhoz való csatlakozás érdekében ad egy alkotmányos felhatalmazást az alkotmány; illetőleg lehet egy másik verzió, hogy általánosabban megfogalmazva bármely nemzetközi szervezethez történő integrálódás érdekében tartalmazzon ilyen alkotmányos felhatalmazást a csatlakozási klauzula.
"A tézisek" álláspontja tulajdonképpen az, hogy mindenképpen szerepelnie kellene ebben a csatlakozási felhatalmazásban annak, hogy az Európai Unióhoz történő taggá válás érdekében ad egy alkotmányos felhatalmazást a törvény, mégpedig az Unióhoz való csatlakozáskor, a kölcsönösség elvének betartásával, tehát annak érdekében, hogy ezeket az átruházott hatásköröket aztán a tagállamok közösen gyakorolják a közösség keretében. Ez azért lenne fontos, mert magába foglalná azt, hogy a jelenlegi keretek között ad egy felhatalmazást arra, hogy átengedjen felségjogokat, illetőleg államhatalmi jogköröket az ország, és ezzel tulajdonképpen korlátozza a szuverenitását. Tehát ha másképpen akarjuk megfogalmazni ezt az európai cikket, vagy integrációs klauzulát, akkor azt is mondhatnánk, hogy ez valójában a szuverenitás korlátozásához adott felhatalmazás, illetőleg engedély az alkotmányban.
Kérdés az is, hogy mennyire kell részletezni azt ebben a klauzulában, ebben a záradékban, hogy milyen jogköröket, milyen államhatalmi jogköröket ad át az állam ezzel. Bár itt "A tézisek" álláspontja alternatív megoldásokat vázol fel, amelyek vagy a jogtudományban alakultak ki, vagy pedig a nyugat-európai gyakorlatot veszi figyelembe, nem célszerű az, ha túlságosan részletező ez a felhatalmazás, tehát meghatározza, hogy a törvényhozási, a bírói vagy a végrehajtói hatalom meghatározott részét, vagy egy bizonyos részét engedi át.
Ugyanis ekkor kimaradhatnak olyan területek, amelyre a közösség egyébként is kiterjeszti a hatáskörét, és akkor egyből alkotmányos konfliktusok merülnek föl akkor, ha egy ilyen kérdésben mondjuk az Alkotmánybíróság úgy foglal állást, hogy sérti akár a nemzetközi szerződés az alkotmányos rendet, illetőleg magát az alkotmányt.
Ugyanakkor nem célszerű túlságosan kiterjesztőleg meghatározni ezt a klauzulát, tehát nem célszerű olyan hatáskörökre kiterjeszteni, amellyel az alkotmányos rend értelmében kizárólag csak az állam rendelkezik. Nálunk mondjuk ez túlságosan komoly problémát nem jelent, mert az alkotmány nem határoz meg olyan konkrét jogosultságokat, amelyek ennek az átruházását nemzetközi szerződéssel tiltanák.
A másik kérdés, hogy kinek az érdekében történik ennek a csatlakozási klauzulának az alkotmányba illesztése. Egyértelműen látni kell, hogy tulajdonképpen ez nem egy közösségi elvárás, illetőleg egy szigorú felkérés arra, hogy az alkotmányt módosítani kell, hanem a belső jog összhangjának érdekében szükséges ennek a csatlakozási klauzulának az alkotmányba foglalása azért, hogy a nemzetközi szerződések, illetőleg konkrétan a csatlakozási szerződés ne legyen alkotmányellenes.
Ebből következik az időpont kérdése is, tehát az, hogy mikor kell ezt a csatlakozási klauzulát beilleszteni az alkotmányba ahhoz, hogy ez a konfliktus ne következzen be, illetőleg feloldható legyen. Itt egyetértek Vastagh Pál elnök úrral, hogy mindenképpen a csatlakozási szerződés ratifikációja előtt kell ennek bekövetkeznie, tehát hogy már kvázi az alkotmány adjon legitimitást a csatlakozási szerződés aláírásának, illetőleg a magyar jogrendbe illesztésének, ratifikációjának. Ez egy olyan gesztus is, illetőleg egy olyan gesztust is jelentene, hogy kvázi az alkotmány adja át azokat az egyébként nemzeti jogköröket a közösség számára ezzel a csatlakozási felhatalmazással, amely alapvetően nemzeti felségjogot foglal magában és jelent.
A kérdés az, hogy a jelenlegi jogi alapok - tehát az alkotmány 7. §-a, illetőleg az alkotmány 2. §-a, amely a szuverenitásról rendelkezik - elegendőek-e ezen csatlakozási klauzula nélkül is, hogy az állam átadja ezeket a felségjogokat. Mindenképpen azt az álláspontot határozza meg és fogalmazza meg "A tézisek", és itt előzetesen egyeztettünk az Alkotmánybírósággal is, illetőleg figyelembe vettük az Alkotmánybíróság korábbi döntéseit, különösen a '98-as határozatát, amely szükségesnek tartja azt, hogy ez a csatlakozási klauzula az alkotmányban elhelyezésre kerüljön még a tényleges csatlakozás előtt.
A másik kérdés, amiről beszélnünk kell, és "A tézisek" érintik, a szuverenitás korlátozásának eljárási kérdései. Mit kell ezeken az eljárási kérdéseken érteni? Egyrészt ez azt jelenti vagy annak a problematikája, hogy vajon azt a törvényt, amellyel beillesztik majd ezt a csatlakozási szerződést a nemzeti jogba, milyen eljárási rendben szükséges elfogadni. Tehát osztja-e ez a törvény majd az alkotmánymódosítás eljárási rendjét, tehát egy alkotmánymódosítással egyenértékű eljárás keretében kell-e elfogadni? Ez azt jelenti, hogy az országgyűlési képviselők kétharmadának a szavazata lenne ekkor szükséges a ratifikációhoz és a kihirdetéshez.
A másik variáció, ami lehetséges, hogy minősített többségi eljárás szerint fogadják el ezt a törvény. Ez azt jelenti, hogy a jelen lévő képviselők kétharmada fogadja el. Lehet egy harmadik verzió is elméletileg, az egyszerű többség, tehát a többségi szavazás kérdése.
A nyugati-európai tapasztalatok azt mutatják, hogy általában ezeket a törvényeket egy szigorú eljárási rend szerint fogadják el, tehát kétharmadossal, néha, például a dán alkotmány szerint még ennél is szigorúbb minősített eljárási rend szerint fogadják el. Tehát itt is várhatólag az alkotmánymódosítás az irányba fog haladni - bár itt is alternatív megoldásokat fogalmaztunk meg -, hogy lehetőség szerint egy szigorúbb eljárási szabályrendszer szerint kell ezt elfogadni. Ha viszont erre az álláspontra helyezkedik a tárca és a kormány az egyeztetés után, akkor ebben a kérdésben is módosításra szorul majd az alkotmány, tehát meg kell határozni, hogy milyen szavazati rend szerint kerüljön ez ratifikálásra.
A másik kérdéskör - ezt szintén érintette Vastagh Pál elnök úr - a népszavazás kérdése, amiről szintén állást kell majd foglalni. Az Igazságügyi Minisztérium is tulajdonképpen elkötelezett a népszavazás iránt. Ha azonban megvizsgáljuk az alkotmányt, illetve a vonatkozó törvényeket, akkor azt látjuk, hogy a jelenleg hatályos szabályok szerint az országot nem köti a népszavazás, tehát nincs jelenleg kötelező népszavazási kényszer az elfogadás tekintetében. Persze a demokratikus legitimáció érdekében feltétlenül támogatandó a népszavazás.
Itt az a kérdés, hogy milyen népszavazás kerüljön kiírásra, ügydöntő vagy pedig véleménynyilvánító népszavazás. A jelenlegi álláspontok szerint - bár ez nyilvánvalóan alakulni fog - a tárca a véleménynyilvánító népszavazást tartja indokoltabbnak. Nyilvánvalóan a népszavazásnak vannak pozitív oldalai is, de lehetnek kockázatai is. Ha csak a norvég példát nézzük meg, ahol 1972-ben és 1994-ben a népszavazás eredménytelen volt, tehát nemleges eredményt hozott, az egy konzultációs jellegű népszavazás volt, tehát véleménynyilvánító. Az eredmény mégis az lett, hogy a norvég kormány úgy döntött, hogy nem léptetik hatályba a csatlakozási szerződést, mert a polgárok úgy döntöttek, hogy akadályozzák meg a csatlakozást. Tehát egy véleménynyilvánító népszavazás után is még dönthet úgy vagy figyelembe veheti a kormány ennek a negatív eredményét.
Persze lehet érvelni az ügydöntő népszavazás mellett is. Ha úgyis figyelembe veszik és elegánsabb is az ügydöntő népszavazás, akkor végül is az ügydöntő népszavazás meghatározásnak sincs akadálya. Ebben a kérdésben mindenképpen egy egyeztetett álláspont szükséges a köztársasági elnök úr, illetőleg a kormány között. A kormánynak kezdeményezőként kell fellépnie, és a kormány meg fogja határozni a népszavazás kezdeményezése során, hogy melyiket tartja indokoltabbnak.
A következő kérdéskör, amit az alkotmánymódosításnál említenünk kell, hogy milyen más területeket érinthet még a csatlakozási vagy európai cikken kívül a csatlakozás. Érinti a közjogi intézményrendszert feltétlenül. Ezek között említeni kell a Magyar Nemzeti Bank jogállását. A Monetáris Unióhoz való csatlakozás nem következik be a csatlakozáskor. A maastrichti konvergencia kritériumok értelmében minimálisan a csatlakozás után két év múlva kerülhet sor a Monetáris Unióhoz való csatlakozásra.
Ez azonban nem jelenti azt, hogy az alkotmányt ne kelljen hozzáigazítani a közösségi elvárásokhoz és szabályokhoz. És ha már az alkotmány úgy is módosításra kerül a csatlakozási klauzula miatt, akkor esetleg célszerűbb ezt a kérdést is az alkotmánymódosításkor rendezni.
A Magyar Nemzeti Bank része lesz a csatlakozáskor a Központi Bankok Rendszerének, annak ellenére, hogy a Monetáris Unióhoz rögtön még nem kapcsolódik, és ez érinti a bankjegykibocsátással kapcsolatos kérdéseket. Itt szintén alternatív megoldásokat fogalmaz meg a "A tézisek", hogy ezeket hagyja-e benne az alkotmányban, vagy pedig csak annyiról rendelkezzen, hogy az Európai Központi Bank, illetőleg a Nemzeti Bank hatáskörének átadásáról külön törvény rendelkezik. Valószínűleg ez a célszerűbb, hogy ne kelljen az alkotmányt sokszor módosítani.
A másik fontos kérdéskör a választójog, illetőleg az európai választási rendszer kérdése. Itt az alapvető szabályok a választójogi törvényben, illetőleg az alkotmány 70. §-ában kerültek elhelyezésre, és felmerül a kérdés, hogy miért kell módosítani e tárgykörben az alkotmányt, az egyik: az európai parlamenti választások kérdése, a másik pedig a helyhatósági választások kérdésköre miatt. Az európai parlamenti választás, illetőleg az ahhoz kapcsolódó aktív és passzív választójog mindenképpen szabályozásra kell hogy kerüljön, mert eddig ilyen rendelkezések nem léteztek és nincsenek, tehát ez a csatlakozás után feltétlenül szükséges. Ugyancsak elmondható ez a helyhatósági választójogról, tehát azoknak az uniós állampolgároknak a választójogáról, akik Magyarországon telepednek le.
Az alapvető elv mindkét esetben tulajdonképpen a nemzeti elbánás, illetőleg a diszkrimináció tilalma, tehát hogy olyan szabályokat kell az alkotmányba foglalni, amelyek nem diszkriminatívak, ugyanolyan jogokat és kötelezettségeket állapítanak meg a letelepedett állampolgárokra, mint a magyar állampolgárokra. A helyhatósági választásoknál a vonatkozó irányelv lehetővé teszi, hogy az aktív választójog mellett a passzív választójogot is szabályozza, illetőleg bizonyos esetekben korlátozza a tagállam. Mit értek ez alatt? Lehetőség van arra, hogy a polgármester-választásokkor, illetőleg a polgármester-helyettesek megválasztásakor az alkotmány, illetőleg az ehhez kapcsolódó jogszabályok kizárják a nem magyar állampolgárok választhatóságát, ha azonban ezt ki akarják zárni, akkor erről mindenképpen rendelkezni kell az alkotmányban.
A másik nagy kérdés a közösségi jog és a nemzeti jog, illetőleg az alkotmány viszonya: itt az a kérdés, hogy azok a jogelvek, amelyek az Európai Bíróság gyakorlatában kialakultak, tehát a közösségi jog elsődlegességének, primátusának, vagy szupremáciájának elve, a közösségi jog közvetlen hatálya, illetőleg a közösségi jog közvetlen alkalmazhatóságának elve hogyan kerüljön be az alkotmányba, vagy egyáltalán bekerüljenek-e az alkotmányba. "A tézisek" itt is alternatív megoldásokat javasol, egyértelműen támogatja viszont azt a felvetést, hogy a primátus, tehát az elsődlegesség problematikája, ami azt jelenti, hogy a közösségi jog, miután ez egy önálló, autonóm jogrendszer, megelőzi az alávetés folytán, illetőleg a hatáskörök átadása folytán, a szuverenitás korlátozása folytán a nemzeti jogot, ne kerüljön be ily módon, konkretizálva az alkotmányba, ugyanis ez felveti annak a kérdését, hogy ha bekerül, és a nemzeti jog összeütközésbe kerül a közösségi joggal, akkor az Alkotmánybíróságnak lehetősége van a normakontrollra, ez pedig ellentétes lenne az Európai Bíróság kizárólagos értelmezési monopóliumával. Tehát itt a tárca álláspontja az, hogy a primátus, illetve közvetlen hatály, közvetlen alkalmazhatóság kérdése ne kerüljön be ilyen egyértelműen az alkotmányba, viszont esetleg szabályozza, deklarálja, mondja ki ezeket a kérdéseket vagy a csatlakozási szerződés, vagy pedig egyéb alkotmányos, horizontális jogszabály, például a jogalkotási törvény.
Rövidítem a mondandómat. Felvetődik még a közjogi intézményrendszer esetében a Legfelsőbb Bíróság értelmezési hatásköre. Itt egy problematika, lényeges problematika van, mégpedig az, hogy a jogegységi döntések értelmezhetik-e a közösségi jogot. Jelenleg az alkotmányban szerepel a Legfelsőbb Bíróság jogegységi döntési lehetősége. Itt egyértelműen arra az álláspontra kell helyezkedni, hogy a jogegységi döntésekkel a közösségi jogok, még akkor is, ha a nemzeti bíróság egyébként a közösségi jogot fogja alkalmazni, nem értelmezhetők, mert ez szintén beleütközne az értelmezési monopóliumba.
A hatodik pont, amit úgy gondoltam, hogy érintenem kell, az Országgyűlés, illetőleg a kormány kapcsolata, szerepe, valamint az Országgyűlés ellenőrző szerepe az integrációs ügyek tekintetében. Itt tulajdonképpen három kérdéskört kell érinteni, egyrészt nagyon fontos a demokratikus legitimáció érdekében a kormány tájékoztatási kötelezettsége, illetőleg az Országgyűlés tájékoztatáshoz való jogának kimondása, és ezt az alkotmányban mindenképpen rögzíteni kellene.
Ugyancsak megfogalmazódik az, hogy konzultációs kötelezettség legyen a jogszabályok meghozatala előtt, illetőleg hogy a konzultációs kötelezettség folytán a parlament által adott javaslathoz kötve van-e a kormány az adott jogszabály elfogadásánál. Itt többféle lehetőség képzelhető el, egy nagyon szigorú kötöttség az Országgyűlés által meghatározott javaslathoz végül is, úgy gondolom, nem feltétlenül lenne célszerű, mert a jogalkotást nagyon behatárolná és nehezítené.
Befejezésként két mondatot engedjenek még meg! Az alkotmányossági problémák, illetőleg az alkotmánymódosítás mellett nagyon fontos annak a hangsúlyozása, hogy a csatlakozás nem attól fog igazából függeni, és az eredményessége főként nem attól fog függeni, hogy az alkotmánymódosítás milyen lesz. A csatlakozás eredményessége, illetőleg sikere sokkal inkább függ attól, hogy mennyire tudjuk megnyerni az országot a csatlakozás érdekében.
Én úgy gondolom, hogy itt minden szférának nagyon komoly szerepe van, az Országgyűlésnek, a parlamenti képviselőknek, természetesen nagyon fontos szerepe van a kormánynak, és nagyon fontos szerepe van a civil szférának. Itt egy úgynevezett összehangolt magatartásra és egy nagyon szoros együttműködésre van szükség, különösen ha népszavazás fogja eldönteni a csatlakozást, annak érdekében, hogy a csatlakozás, a ratifikáció, illetőleg a népszavazás előtt a lakosság megismerje ennek a jelentőségét, az integráció előnyeit, és úgy gondolom, hogy ebben mindegyik szférának nagyon komoly szerepet kell biztosítani, és tevékenykedni ennek érdekében. Köszönöm.
DR. SZENT-IVÁNYI ISTVÁN (SZDSZ), az európai integrációs ügyek bizottsága elnöke: Köszönöm szépen a helyettes államtitkár asszonynak, és elnézést is kérünk azért, hogy az idő múlására figyelmeztetnünk kellett, de bizonyos időkereteket tartanunk kell, és a többi előadónak is szeretnénk biztosítani ezt a keretet. Én azt hiszem, hogy az alapproblémákat nagyon pontosan és nagyon jól exponálta az államtitkár asszony, ezt köszönjük neki.
Akkor szeretném felkérni Czuczai Jenő urat, a Brugge-i Egyetem professzorát, hogy tartsa meg az előadását ugyanezekről a kérdésekről! Köszönöm.