Vissza a főoldalra * Vissza jegyzőkönyv tartalomjegyzékhez
DR. FICSOR MIHÁLY, a Magyar Szabadalmi Hivatal elnökhelyettese: Tisztelt Hölgyeim és Uraim! Köszönöm a megtisztelő felkérést. Feltételezem, hogy ez annak a néhány évnek szól, amelyet a mindennapi közigazgatásban töltöttem el az Igazságügyi Minisztérium Európai Közösségi Jogi Főosztályán.
Az Európai Unió mindegyik tagállamában rendelkezik az írott alkotmány a szuverenitásnak nemzetközi szerződéssel, illetve nemzetközi szervezet javára történő korlátozásáról, avagy az alkotmányos hatáskörök gyakorlásának ilyen módon történő átengedéséről. Az Egyesült Királyság kivételt képez, ott viszont az European Communities Act hangolja össze a közösségi jog érvényesülését a parlamenti szuverenitás westminsteri modelljével.
A tagállami jogrendszer nézőpontjából tehát a szuverenitás és a közösségi jogrend viszonya csak a nemzeti alkotmány alapján ítélhető meg, és e viszony csak így, vagyis a nemzeti alkotmányból kiindulva rendezhető. Ellenkező esetben a tagállami jogrendszer végső érvényessége, illetve a tagállam szuverenitása kérdőjeleződen meg. Ez a tétel, úgy vélem, bővebb kifejtést, alaposabb megvilágítást igényel.
Hölgyeim és uraim, mint ismeretes, az Európai Bíróság a közösségi jogrend kiépítése során a közösségi jog hatékony, teljes és egységes érvényesülését sem a hagyományos nemzetközi jogtól, sem a tagállamok alkotmányos berendezkedésétől nem kívánta függővé tenni. A közösségi jogrend mintegy münchauseni módon, szinte önmagából vezetődik le, lényegében önmagát hozza létre az Európai Bíróság joggyakorlatában. Ebben az értelemben váltak az alapszerződések és az európai bírósági ítéletekben kimondott jogrendi elvek, mint például a közvetlen hatály vagy az elsődlegesség, a közösségi jog alkotmányos alapjaivá, vagyis olyan rendelkezésekké, amelyek a többi közösségi jogi norma érvényességének forrásaként és mércéjeként szolgálnak.
E felfogásból logikusan következett az az ítélet, amelyben az Európai Bíróság a közösségi jog számára elsődlegességet igényelt, még a tagállam alkotmányával szemben is. Csakhogy a közösségi jogelvek kialakulása és érvényesülése szükségképpen két dimenzióban történik. A közösségi jogi dimenzió mellett ott van a tagállami, a nemzeti dimenzió is, amelynek figyelmen kívül hagyása, mellőzése elszakíthatná az európai integrációt történeti és jogi genezisétől, illetve legitimációs támaszától.
A jogbölcselet általánosan elfogadott tana szerint a lépcsőzetes felépítésű jogrend lényegéhez tartozik, hogy a jogrendet alkotó normák sokasága visszavezethető egyetlen normára, mint az érvényesség végső alapjára. Kelsen a jogrend érvényességének forrását és végső mércéjét alapnormának nevezi. Hart az elismerési szabály kifejezést használja e norma megjelölésére. Egy magyar jogbölcselő, Moór Gyula szerint pedig a helyes jog problémájának megoldására azt kell eldönteni, hogy miben látjuk azt a magasabb értékmérőt, amelynek a segítségével a jogot megítélhetjük.
Tisztelt Képviselő Urak és Hölgyek! Amikor önök meghozzák majd döntésüket az Európai Unióhoz való csatlakozáshoz szükséges alkotmánymódosításról, mindenekelőtt arról fognak dönteni, hogy a csatlakozást követően a Magyar Köztársaság területén alkalmazandó jogi normák érvényességének mi legyen a forrása és végső mércéje. A már említett kifejezésekkel a jogrendszer alapnormáját, elismerési szabályát, értékmérőjét is meg kell tehát választaniuk. Az én személyes meggyőződésem az, hogy ez az alapnorma a csatlakozást követően is a Magyar Köztársaság alkotmánya, illetve még pontosabban, az Alkotmánybíróság szóhasználatával élve, az alkotmány értékrendje lehet, vagy Vörös professzor úr kifejezésével, az alkotmány kemény magja lehet. A tagállami jogrendszerben csak az alkotmányban adott felhatalmazás, illetve alkalmazási parancs lehet a közösségi jog érvényességének forrása és mércéje.
A német alkotmánybíróság a maastrichti szerződés ratifikációja kapcsán az úgynevezett Brunner-ügyben hozott ítéletében lényegében ugyanezt szögezte le, a következőképpen: az európai jog érvényessége és alkalmazása Németországban a ratifikációs okmányban foglalt alkalmazási parancstól függ. Németország ezáltal megőrzi saját független szuverén állami minőségét. Én a magam részéről úgy vélem, hogy csak ebben a felfogásban teremthető meg az európai integráció, illetve a közösségi jog demokratikus, vagyis a tagállami szuverenitásból merítkező legitimációja a nemzeti tagállami dimenzióban.
Általános nemzetközi jogi tan, hogy csak a független kormányzattal, független és szuverén kormányzattal rendelkező közösségek tekinthetők államnak. Másként fogalmazva ez azt is jelenti, hogy az állam a jog egyedüli alanya, amely a szuverenitás, illetve a függetlenség alapvető attribútumával rendelkezik. Az állam, mivel szuverén, nincs alávetve a nemzetközi jogközösség egyetlen más tagjának sem, alá van azonban vetve, méghozzá eleve és közvetlenül, a nemzetközi jognak. A szuverenitásból adódó állami hatáskörök tartalmilag teljesek, gyakorlásuk pedig kizárólagos jellegű. Ahogy erre ma már több előadó utalt, a szuverenitás jogi értelemben korlátozhatatlan. A szuverenitásból adódó hatáskörök gyakorlása pedig jogi értelemben nem vonható el a szuveréntől, mert ha elvonják tőle, már nem szuverén. A szuverenitásnak természetesen vannak nem jelentéktelen gazdasági, politikai és egyéb jogon kívüli korlátjai, ezek azonban nem érintik a szuverenitás jogi értelemben vett korlátozhatatlanságát.
Az állami hatáskörök gyakorlásának nemzetközi szervezet javára történő átengedése is a szuverenitás gyakorlása, következésképpen nem minősíthető a szuverenitás korlátozásának, vagy az arról való lemondásnak. A magyar alkotmányba illesztendő csatlakozási klauzula szempontjából ezért mindenekelőtt azt kell pontosan látnunk, valójában mi történik a Magyar Köztársaság szuverenitásával. Az előzőekben kifejtettekből talán következik, hogy a szuverenitás átruházásáról, korlátozásáról vagy az arról való lemondásról legfeljebb csak a fogalmazási könnyebbség, egyszerűség, tömörség kedvéért szólhatunk. Az Európai Unió esetében valójában a szuverenitásból adódó jogosítványok, hatáskörök közös, együttes gyakorlásáról van szó.
A tagállam tehát az Unióhoz való csatlakozással belenyugszik abba, hozzájárul ahhoz, hogy szuverenitási részjogosítványait, felségjogait a továbbiakban nem egyedül, hanem más államokkal közösen, együttesen, velük megosztva gyakorolja az erre irányadó, közösen megállapított és elfogadott szabályok szerint.
Az állami hatáskörök ilyeténképpen más államokkal megosztott módon, velük együttesen történő gyakorlásához való hozzájárulást, az erre adott alkotmányos felhatalmazást nevezhetjük ugyan a szuverenitás korlátozásának az egyszerűség kedvéért, de nem feledkezhetünk meg arról, hogy ez a korlátozás valójában nem korlátozás, hacsak nem abban áll a korlátozás, hogy az állam más államokkal együtt teszi azt, amit korábban egyedül tett.
Akárminek is nevezzük azt, ami majd a szuverenitással történik az Európai Unióhoz való csatlakozás kapcsán, egyértelműnek látszik - és ebben egyetértés is körvonalazódik -, hogy ahhoz alkotmányos felhatalmazásra van szükség, továbbá hogy a közösségi jog alkalmazása és érvényessége végső soron ettől az alkotmányos felhatalmazástól, illetve a felhatalmazás alapján megerősített csatlakozási szerződésben és az azt kihirdető törvényben foglaltaktól függ.
Az Alkotmánybíróság - a már többször említett határozataiból kitűnően - egyértelműen igényt tart arra, hogy a Magyar Köztársaságban alkalmazandó jogi normák érvényességének végső mércéje az alkotmány értékrendje, ha tetszik, kemény magja legyen, és hogy e normák visszavezethetők legyenek a közhatalom végső forrására, a népszuverenitásra. Az Alkotmánybíróság szerint - idézem -: a népszuverenitáson és a demokratikus jogállamiságon alapuló demokratikus legitimáció szempontja a Magyar Köztársaságban alkalmazandó jogi normákat illetően azt a követelményt állítja fel, hogy azok megalkotása a közhatalom végső forrására visszavezethető legyen. Az alkotmány alapján tehát általánosan irányadó követelmény, hogy a hazai jogalkalmazásban a hazai jogalanyokkal szemben érvényesíthető minden közjogi-jogi norma a népszuverenitásra visszavezethető, demokratikus legitimáción alapuljon.
Mindenekelőtt ezért van szükség az Európai Unióhoz való csatlakozást lehetővé tevő és a közösségi jog érvényesülésének utat engedő alkotmányos felhatalmazásra.
Az alkotmányba illesztendő csatlakozási klauzula talán legfontosabb jellemzőjének azt tartom, hogy abban mi nem szerepelhet. Az Igazságügyi Minisztérium e tárgyban készített téziseiben szerepel olyan változat, amely szerint az alkotmány tartalmazná a közösségi jog elsődlegességének tételét. E változat elfogadását nemcsak azért helytelenítem, mert a közösségi jog elsődlegességének tana az Európai Bíróság joggyakorlatában autonóm módon alakult ki, méghozzá úgy, hogy annak érvényesülését az Európai Bíróság nem tette függővé és nem is engedi függővé tenni a tagállami jogtól, de még csak nem is azért ellenezném, mert egy ilyen megoldás a hazai jogalkalmazók körében félreértéseket okozhatna.
Ennél mélyebben fekvő okból sem szabadna az alkotmányban utalni a közösségi jog elsődlegességére. Miért? Ha a közösségi jog az alkotmánnyal és az alkotmányban foglalt csatlakozási klauzulával szemben is elsődlegességet kapna, ez azzal járna, hogy a hazánkban alkalmazandó jogi normák érvényességének forrását és végső mércéjét a közösségi jogban kellene megtalálni. A magyar jogrendszer így a közösségi jogrendszerből vezetődne le. Más szóval: a közösségi jog magyarországi érvényesülése nem az erre adott alkotmánybeli felhatalmazástól függne, hanem ez utóbbi felhatalmazás volna alávetve a közösségi jognak, következésképpen e felhatalmazás érvényességének a megítélése és értelmezése is a közösségi jog hatókörébe tartozna.
Ez azonban már a szövetségi állam modellje volna. Miért? Mert nem a Magyar Köztársaság volna a többi tagállammal együtt az európai integráció létrehozója és ura, hanem az európai integrációs szervezettől függne a magyar államiság, az integrációs szervezet válna a tagállamok urává. Ebből az is következne, hogy az integrációs szervezet és a Magyar Köztársaság közötti hatáskörmegosztás kérdésében a végső szó az Uniót illetné, a hatáskör-átengedés forrása és érvényességi mércéje nem a tagállami, hanem a közösségi jogrendben volna megtalálható.
Ha tehát az alkotmányba beépülő csatlakozási klauzula elismerné a közösségi jog elsődlegességét az alkotmánnyal és azon belül a csatlakozási klauzulával szemben is, e rendelkezés a nemzeti önfeladás, a szuverenitás megszüntetése klauzulájává válhatna.
Mindaz, amit idáig elmondtam ölthetett euroszkeptikus színezetet, hangozhatott integrációellenesen is. Valójában azonban az Európai Unió jelenlegi állapotában csak ilyen megközelítéssel teremthető meg az európai integráció demokratikus legitimációja. Az Unió mindaddig, amíg nem válik szövetségi állammá, a tagállamok Uniója. Létrehozói és urai a tagállamok. Demokratikus legitimáció szempontjából fontosak ugyan az integrációs intézményrendszerben és a közösségi jogban az elmúlt évtizedekben bekövetkezett fejlemények, de ez a legitimáció végső soron ma még csak a tagállamok népszuverenitása felől teremthető meg.
A jövendő csatlakozási klauzula nyilván nem függetlenedhet az alkotmány többi rendelkezésétől, illetve nem használható fel a többi alkotmányos előírás megkerülésére vagy kiüresítésére. Ebből eredően az úgynevezett szuverenitáskorlátozással járó nemzetközi szerződés megkötésének folyamata, az ilyen szerződést kötő szervek felhatalmazottsága alkotmányossági ellenőrzés alatt áll. Másfelől: az ilyen szerződés se érintheti a szuverenitás lényegi elemeit, nem kerülhet ellentétbe alkotmányjogi alapelvekkel. Nem sérülhet a népképviseleten alapuló demokrácia elve, és nem csökkenhet az alapvető emberi jogok védelmi szintje. Kicsit sarkítottan fogalmazva: az integrációs klauzula nem válhat olyan alkotmányjogi lefolyóvá, amelyen át elszivárog szuverenitásunk és alkotmányos értékrendünk.
Ezek súlyos fenntartásokként hangozhatnak, de az Európai Unió mai helyzetében - figyelemmel az intézményrendszer demokratikus működésére, valamint az alapjogi védelem ott kialakult rendszerére és színvonalára - gyakorlati problémát aligha okozhatnak. Erre Vörös Imre professzor is már rámutatott.
Úgy vélem, a csatlakozási klauzulában nevesítetten érdemes szólni az Európai Unióról. Ezt a klauzulát az Unió testére kellene szabni, ami természetesen nem mond annak ellent, hogy a nemzetközi jog és a belső jog viszonyát egy másik szabályban célszerű lehet rendezni. Hiszen így az európai klauzula révén jobban ki lehetne fejezni az európai integráció jelentőségét és a közösségi jogrend sajátosságait is.
A csatlakozási klauzula főbb tartalmi elemeit illetően az Igazságügyi Minisztérium téziseiben foglaltakkal egyetértek. Az úgynevezett szuverenitáskorlátozásnak - ha ezt egyáltalán nevezhetjük így - a tagállamként való részvételhez és az azt eredményező nemzetközi szerződéshez kell kötődnie, kezdeti és általános viszonosságon kell alapulnia a többi tagállam viszonylatában. Nem lehet visszavonhatatlan, és újabb alkotmánymódosítás hiányában meg kell gátolnia az Unió szövetségi állammá, föderációvá való átalakítását.
Különösen fontos, hogy a szuverenitás részjogosítványainak gyakorlása csak meghatározott, körülhatárolt területeken kerülhet át az Unió intézményeihez. A közösségi hatáskörök megengedhetetlen, vagyis burkolt alkotmánymódosítást is hordozó kiterjesztésének ugyanis csak ilyen módon lehet elejét venni. Helyeselném továbbá, ha a csatlakozási klauzula mind a csatlakozási szerződés ratifikációját, mind pedig az alapszerződések későbbi módosításainak a megerősítését kötelező és ügydöntő népszavazástól tenné függővé.
E kérdésben nem látom érdeminek a véleménynyilvánító és az ügydöntő népszavazás közötti jogi különbséget. Az Unióhoz való csatlakozást elutasító véleményt nyilvánító népszavazás ugyan jogilag nem gátolná meg a csatlakozást, de gyakorlati vagy politikai értelemben minden bizonnyal lehetetlenné tenné, amint a norvég példa is mutatta.
Ezzel összefüggésben szeretném jelezni egyetértésemet az IM részéről a csatlakozás közjogi menetrendjére tett javaslattal, amelynek értelmében az egyes lépések sorrendje a következő volna: a csatlakozásról szóló szerződés parafálása avagy aláírása, alkotmánymódosítás, népszavazás, a szerződés megerősítése és kihirdetése.
Talán az egyik legfontosabb kérdés az, hogy az Országgyűlés a csatlakozás után miként vesz részt a közösségi döntéshozatali eljárásokban képviselendő álláspont meghatározásában. Az Országgyűlés érdemi beleszólását biztosító eljárási rend révén akadályozható csak meg, hogy az európai integrációs folyamat elveszítse a demokratikus legitimációját, vagy a népképviseleten alapuló demokrácia elve sérüljön, és hogy a közösségi intézmények működése független legyen a választópolgároktól.
A törvényhozási tárgykörökben ez az érdemi beleszólás aligha biztosítható anélkül, hogy az Országgyűlést ne illetné meg, legalább elvi lehetőségként, a véleménynyilvánításnál erősebb, a kormány mandátumának meghatározására is kiterjedő jogosultság. Ennek részleteit előadásom írásos vázlata tartalmazza, és alaposan kimunkált elképzelést ismertet e tárgyban az Igazságügyi Minisztérium egyik előterjesztése is.
Az előadásomat is az Igazságügyi Minisztérium e tárgyban készített előkészítő dokumentumaira való hivatkozással szeretném befejezni. Az Igazságügyi Minisztériumnak az Európai Unióhoz való csatlakozás alkotmányossági kérdéseiről eddig készített valamennyi előterjesztését szakmailag megalapozottnak és színvonalasnak tartom. Az országgyűlési képviselők és a parlament illetékes bizottságai felelősségteljes feladatuk ellátásakor biztonsággal hagyatkozhatnak valamennyi szakmai kérdésben ezekre a dokumentumokra. Köszönöm a figyelmüket.