Vissza a vázlatok címeihez

dr Tanka Endre: A közösségi jog állami szuverenitást felszámoló szerepe a tagjelölt földviszonyaiban

(az MTA doktora)

Mottó: „Veszélyes, amikor egy írásos izmus terjeszkedik. Az EU gondolatában az életveszélyes, hogy ebben az esetben  nem is írott eszmével állunk szemben, hanem egy eszméletlenséggel, amivel nem lehet vitába szállni.” /Balogh Bertalan/

l. Nem csak a szűkebb szakmai, hanem a közvélemény tájékoztatása is elvárná annak az alkotmányos alapképletnek a hiteles ismertetését, hogy mi a viszony az EU közösségi  joga és a csatlakozó állam (esetünkben Magyarország) alkotmánya között ? Közelebbről az integráció tagállamok felett álló jogforrásai (az acquis communautaire, mint szupranacionális jog) milyen döntési tartományban iktatják ki egészében a nemzeti önrendelkezést, melyek azok a hatáskörök, ahol a tagállami szuverenitás korlátozottan érvényesülhet, továbbá milyen terepen töretlen a tagállam joghatósága ? Bár jövőnk sorskérdéséről van szó, a  politikumnak a közérdekkel szembenálló kötöttségeit ismerve  nem meglepő, hogy a valóság feltárása (sőt, megismerhetősége is) az uniós csatlakozás küszöbén mindeddig elmaradt, illetve a tisztázás számos tárgyi s egyéb gátakba ütközik.[1] Mivel az alkotmányosság mélyreható, rendszertani vizsgálatába nem bocsátkozhatunk, a konfliktust egy szűkebb területen, a tagjelölt földviszonyainak közösségi jogi diktátum szerinti rendezésénél világítjuk meg. Az  EU ugyan a földtulajdon és a földhasználat piacgazdasági kezelését mindössze az erőforrás-piacok működtetése részelemének  tekinti, azonban a közösségi jognak a tagállami önrendelkezést maga alá gyűrő intézményrendszere e terepen induktív bizonyítékot nyújt az alkotmányosság általános vonásairól.

2. Melyek a meghatározó támpontok az EU és a tagjelölt alkotmányos viszonyában ?

Először is: az Uniónak sem formálisan, sem alkotmányos minőséget tartalmazó alaptörvény szintjén nincs alkotmánya. A Közösséget létesítő alapszerződést, a Római Szerződést [2] (EUSZ) a szakirodalom az EU Alkotmányos Chartájának nevezi. Valójában viszont az EUSZ nem alkotmány, hanem csak a közösségi jogforrások csúcsán álló jogszabály, amely a közösségi jogrendszerben annak az igénynek szerez érvényt, hogy alacsonyabb rangú jogforrás nem állhat vele ellentétben. Tartalmilag  azonban az EUSZ nem tesz  /tehet/ eleget az alkotmány jogvédő és stabilitást garantáló követelményének, annak, hogy a benne egyszer már rögzített alapelv (intézmény) az integráció pillérét alkossa és jogilag szavatolja  a tagállamok ahhoz igazodó szuverenitását. Az EUSZ ilyen értelemben amiatt nem válhat alaptörvénnyé, mert fő rendeltetése – a tagállam és a Közösség eredeti alkú-poziciójának  alkotmányos érdek- kiegyenlítés és erőegyensúly alapján rögzítésétől eltérően - a garanciális jogvédelemmel szemben épp ellentétes. Azt kell biztosítania, hogy  (a globális tőkeerő nemzetközi térhódításának drámai módon felgyorsult folyamatában) a Közösség jogrendjébe „közösségi vívmányok” címén folyamatosan beépüljenek azok az új jogintézmények  (pl. minden más jogi kategóriát maga alá rendelő minőségben a „tőke zavartalan áramlása”), amelyek a tagállamok maradék szuverenitását is - jogi kényszerrel - felszámolják. A korábbi közösségi vívmányokat kiiktató (és a tagállami önrendelkezést mind újabb területekről kizáró) ezen „alkotmányozó folyamatban” az integráció alap-pillérei süllyednek el, a közösségi jog stabilizáló szerepe fikció lesz, a szuverenitása felmorzsolását tűrő tagállam számára pedig nem marad alkotmányos kapaszkodó ahhoz, hogy a nemzetközi kényszerré átalakuló közösségi joggal szemben saját érdekeit megvédhesse.

Másodszor: az EU és a tagjelölt állam közt alkotmányos  alapviszony (az alkotmányos rend jogvédő funkcióit és annak jogilag garantált érvényesíthetőségét tekintve) létre sem jön.  Az „alkotmány-hiány” a közösségi jogból és a tagjelölt belső jogából egyaránt kitűnik. Egyfelől ui.  - a csatlakozási szerződés elfogadása után - a tagjelölt közösségi jog szerinti alkotmányos jogállása arra szűkül, hogy  - az EUSZ és más közösségi jogforrások alapján - miként kapcsolódhat az EU közösségi döntéshozatali rendszerébe és ott van-e elég hatalmi-szervezeti súlya ahhoz, hogy  saját érdekeit érvényesítse. A Nizzai Szerződéssel (NSZ) kialakított új döntéshozatali rendszer nyilvánvalóvá teszi, hogy olyan kisállam, mint Magyarország, érdemben nem szólhat bele a Közösség döntéseibe, ugyanakkor saját érdekérvényesítési lehetősége legfeljebb formális, ténylegesen elesik.

Másfelől a közösségi jog és a magyar Alkotmány közötti egyetlen vékony „köldökzsinór” nem más, mint a közösségi jog felsőbbrendűségének feltétel nélküli, a hazai Alkotmányból is következő alávetettség. Eszerint belső jogunk az EU irányában  (az Unióval kötött és ratifikált nemzetközi szerződésen túl)  az Alkotmány kötelező intézményével garantálja, hogy a nemzetközi szerződéssel elfogadott  közösségi jog elsőbbségének a magyar joggal szemben Alkotmányunk feltétlen érvényt biztosít. Az Alkotmány 7.§ (l) bekezdése ui. előírja, hogy „a Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosítja továbbá a vállalt nemzetközi kötelezettségek és a belső jog összhangját.” E tétel a jogalkotási gyakorlatban olyan mechanizmust fed, hogy a hatályos nemzetközi szerződésünkkel ellentétes (kiterjesztő hazai jogértelmezés szerint az azzal védett külföldi érdeket akárcsak közvetve is veszélyeztető)  benső jogi norma életbe sem léphet, vagyis érvényes megalkotása alkotmányosan kizárt.

E ponton fel kell figyelnünk  az EUSZ (mint közösségi „alkotmány-pótló” jogforrás) és a magyar Alkotmány egy döntő tartalmi különbségére. Az előbbinél ui. hiányzik a jogi kötőerő (formálisan sem lévén alkotmány, hanem bármikor, bármely jogviszonynál változtatható megállapodás), az utóbbinál viszont az éppen az állam önrendelkezési szabadságát vonja el.  (Vagyis az alkotmányos minőség e tekintetben számunkra egyértelmű „önkorlát”: intézményi kényszerrel kizárja az előnytelen/né vált/ nemzetközi jogi kötelezettség alóli mentesülést.) Az EU az EUSZ alaprendeltetésénél fogva megteheti (meg is teszi), hogy korábban rögzített alapértékek felett átgázol a reformok és „új közösségi vívmányok” ürügyén.[3] (A változtatás jogcímét azért jogos ürügynek minősíteni, mert tartalmilag kétséget kizáróan bizonyítható, hogy az EU politikai és jogrendszerének feltörését a globalizmus  nem a közjóért, hanem  egy szűk hatalmi elit tőkehasznosítási és uralmi érdekeinek kiterjeszztéséért hajtja végre.) Vagyis nincs alkotmányos kötőerő (az alaptörvény stabilizáló szerepe), amely őt ebben gátolná.  Ellenben a magyar jogalkotó - már pusztán az Alkotmány 7.§ alapján - semmiképp nem tekinthet el a nemzetközi jog feltétlen elsőbbségének alkotmányos parancsától és az annak uralmát kikényszerítő jogalkotási mechanizmustól.

Harmadszor: mivel az EU-nak jogi értelemben nincs alkotmányos jogrendje és a megkötött társulási szerződés feltételeinek (intézményeinek) meg nem változtatható minőségét szavatoló intézményi biztosítéka (amely útját állná annak, hogy a tagállami szuverenitás szerződésbeli önkorlátozása a továbbiakban a tagállam akarata ellenére ne válhasson önfeladássá[4]), ezért - alkotmányos biztosíték helyett- a tagjelölt önrendelkezését csak a felvétele során „kicsikart” alkú-pozíció tarthatja fenn. Gyakorlatilag minden azon dől el, hogy - a jogharmonizációs igény s egyéb diktátumok címén érvényesített közösségi jogi kényszerrel szemben - a csatlakozó tagállam képes-e az EU Bizottságával elfogadtatni saját szuverenitása lényeges elemeinek a fenntartását. A csatlakozások tapasztalatai szerint ennek egyes jogi eszközei kiérleltek.[5] Ezért az érintett tagjelölt érdekérvényesítő képességétől függ, hogy  mennyiben tudja nemzeti érdekeit az Unióval elfogadtatni, ehhez képest az állami integritását  (önrendelkezését)  milyen mértékben őrizheti meg.

3. A fenti általánosítást a közösségi és a hazai földjog viszonyának a magyar uniós csatlakozást előkészítő alakítása a következő jogi tényekkel alapozza meg:

3.l. Az EU Bizottsága  a csatlakozási tárgyalások megkezdéséig a tagjelölt állam (termő)földjét  tárgyilag a tulajdonviszonyokba tartozó kategóriának tekintette, melynek jogi sorsára az EUSZ  295.cikke az irányadó. Eszerint „a Szerződés /vagyis az EUSZ/ nem érinti a tagállamokban fennálló tulajdoni rendet.” E törvényhely garantálta, hogy az EU nem szólhat bele

a tagállam földtulajdoni, földbérleti, földvédelmi, földügyi igazgatási stb .viszonyaiba, mert  az állami szuverenitás szűkítése vagy elvonása e terepen kizárt, szabályozási hatáskör itt csak az önálló nemzeti földjog számára nyílik Ehhez képest az uniós illetőségű külföldi cég vagy állampolgár földtulajdonszerzésének jogalapja - a letelepedés és a vállalkozás szabadsága körében - az EUSZ 43.cikke volt. Az utóbbi a fogadó tagállam szuverenitását két szempontból is figyelembe vette. Egyrészt azzal, hogy  a letelepedő külföldi földjogi státusánál beérte a nemzeti elbánás biztosításával. Másrészt a külföldi földtulajdonszerzés és földbérlet előfeltételévé tette, hogy az ne ütközzék a Közös Agrárpolitika  (KAP) EUSZ 33.cikkében rögzített elveibe.

3.2. Az EU Bizottságának jogfejlesztő tevékenysége a csatlakozási tárgyalások kezdetétől új jogalapot teremtett  a külföldi földtulajdonszerzésre és földhasználatra. Erre  - az EUSZ 4.fejezetében, amely  „A tőke szabad mozgása” címet viseli - az 56. cikkben foglaltak az irányadók. Eszerint „ az e fejezetben írt rendelkezések keretében  a tőke áramlásának bármely korlátozása tilos, mind a tagállamok között, mind a tagállamok és harmadik országok viszonylatában. ..A tőkeáramlás szabadságának lehető legnagyobb kiterjesztése körében a Tanács a Római Szerződés egyéb fejezeteinek figyelembe vétele nélkül jár el.

Melyek a tartalmi változások a tagállami földviszonyok megengedett szabályozásának új közösségi jogalapjánál ? [6]

·        A tőkeáramlás szabadságának jogi kategóriává tétele a nemzetköziség igényét a közösségi joggal kikényszerítendő földpolitikai diktátummá avatja. E rendszerben a föld nem termelőeszköz, nem államterület és nem az állampolgári életminőség- a fenntartható társadalom- létfeltétele, hanem tőke, amelynek tulajdon-változását kizárólag a fizetőképes kereslet, a tőkehasznosítás profitigényei szabják meg. Ezért a tagállam a külföldiek (jogi vagy nem jogi személyek) földtulajdonszerzését nem korlátozhatja.

·        A tagjelölt terhére érvényesített közösségi jogalap merőben eltekint attól, hogy a külföldi földtulajdonszerzés nemzetközi gyakorlata a jogállamok közt két modellt működtet, amelyek mindegyike szoros függvénye az állam szuverenitásának, amit hatékonyan védelme. Az „államtalanított”, bárki számára korlátlanul szabad földpiac nyitásának kikényszerítése egy harmadik modellt kíván az új csatlakozók földviszonyaiban megteremteni, amely mindeddig csak a gyarmati országokat jellemezte.[7]

·        A nemzetköziség igénye a külföldiek földjogi státusánál jogintézményi szinten is kiszorítja a nemzeti elbánás mai  mércéjét. Az EUSZ 56. cikke értelmében ui. a földnek a nem diszkriminatív ( vagyis nemzeti elbánás szerinti) biztosítása is sérti az acquist, ha nehezíti a letelepedett külföldi földtulajdonszerzését vagy földbérletét.[8]

·        Az 56. cikknek az EUSZ más fejezeteit lerontó (kiiktató) hatása a tagjelölt földviszonyaiban konkrétan azt jelenti, hogy  megszűnt tagállami joghatósága  arra nézve, hogy földpiacát (földforgalom, földhasznosítás, a fenntartható gazdaságot szolgáló földkészlet-gazdálkodást stb.) a nemzeti érdekei alapján szabályozza . Az 56. cikk ui. olyan közösségi értékeket söpört félre a szabad tőkeáramlás - feltétlen elsőbbséget élvező - útjából ( hiszen a Stockholmi Csúcs óta hivatalosan is mindenek felettiség illeti meg az EU világpiaci versenyképességének kiépítését szolgáló intézményrendszert), mint a tagállami szuverenitás és a KAP igényei. -A 295.cikk mellőzése (a magyar földjogi rendezés szempontjából teljes irrelevanciája) a Luxemburgi Megállapodás azon diktátumából lett egyértelmű, hogy - noha a hazai birtokszerkezetet a bérmunkára épült nagybirtok  nemzetközileg is páratlan arányú túlsúlya uralja - a magyar jog az uniós tagságunktól számított 7 év után nem tehet különbséget a természetes és a nem természetes (szervezeti és/vagy jogi) személyek földjogi státusa között. Ezért földtulajdonjogot kell biztosítanunk a bel- és külföldi jogi személyek javára. A KAP rendszere és alapcélja - így az is, hogy megfelelő életminőséget nyújtson a vidék népességének - az EUSZ 56. cikke alapján jogilag is másodrendűvé váltak és alárendelődtek a szabad tőkemozgás követelményeinek.

·        A tagállami szuverenitás felszámolásának leghatékonyabb jogi biztosítéka azonban - a fenti jogszabályokon túl- az EUSZ új 7.cikke , amely a Nizzai Szerződéssel létesített új jogintézményt iktatta be az EUSZ rendszerébe. Ez nem más, mint a tagállam terhére jogsértés címén kiszabható súlyos szankciókkal az EUSZ 6. cikkében  rögzített úniós alapelvek és közösségi vívmányok (köztük a szabad tőkeáramlás ) feltétlen érvényesítésének szavatolása.[9] A „nizzai büntetés” kilátásba helyezése gyakorlatilag eleve kizárja, hogy a tagállam bármely kérdésben nemzeti joghatóságot teremtsen magának olyan nemzeti érdekérvényesítésre, amely sértheti a szabad tőkeáramlás igényeit. (Pl. a földviszonyok nemzeti önvédelmi eszköztár szerinti szabályozása.)

Végeredményben a „közösségi földjog” alkotmányossági mércének alávetett vizsgálata azt bizonyítja, hogy az acquis communautaire - az uniós alapértékek őrzése helyett - nyíltan a „szabadpiaci globalizmus” zsoldjába állt. A nemzetközi tőkeáramlás mind teljesebb kiterjesztését vállaló érdekkötöttsége jegyében új jogi kategóriákat és jogi automatizmusokat fejleszt ki a tagállamok maradék szuverenitásának felszámolására.  Az Európai Bizottság és a magyar tárgyaló fél által a 2001 VI.12-i főtárgyalói fordulón a földkérdésben  kötött Luxemburgi Megállapodás pedig kétségtelenné teszi, hogy  a Magyar Állam szuverenitásának egy sorsdöntő terepen történt felszámolása  az uniós integrációhoz fűzött  modernizációs téveszméket és hamis várakozásokat is megsemmisíti.


[1] Hogy csak egy lényeges tárgyi korlátra utaljunk: nem elég, hogy az EU-nak nincs alkotmánya, hanem hatalmi és döntéshozatali szerveződésének jövőbeli alakulását teljesen bizonytalanná teszik a reformok címén tervezett változtatások. Pl. Romano Prodi, az EU Bizottság elnökének nyilatkozata szerint az EU a közös valután túl a közös hadsereget és rendőrséget is létre kívánja hozni. Ilyen intézményi keretben a tagállami szuverenitás csak fikció lehet:  a föderalizmus - kinyilvánítva avagy anélkül  - Európai Egyesült Államokat teremt.

[2] Vö. Consolidated Version of the Treaty Establishing the European Community. Treaty of Rome. 97/C/34o/o3. O.J. 1o.97.

[3] Ld. következő pontban a „tőke szabad áramlása” EUSZ-ba iktatott jogi kategóriájának rendeltetését.

[4] A csatlakozás időpontjában fennálló tagállami szuverenitás (már korlátozott)  mértékének csorbítatlanságát - többek közt - az szavatolhatná, ha az EUSZ garantálná a belépő számára  a nemzeti érdekre alapozott, különösebb megkötöttségek nélküli, önkéntes kilépés lehetőségét.

[5] Pl. standstill clausula, clausula rebus sic stantibus, derogáció, átmeneti mentesség stb. alkalmazása. (Az előbbi clausula a szerződéskötés időpontjában fennálló,míg az utóbbi a később megváltozott helyzet figyelembe vételét jelenti.)

[6] A téma itt nem részletezhető. Ld. Tanka Endre.  Megmaradásunk, a föld. KAIROSZ K. Bp.2ool. 33-94.o.

[7]Az  első modell a korlátlan szuverenitásé, amely a termőföldet az állam nem csökkenthető területének minősíti s e címen általános érvénnyel kizárja a föld tulajdoni forgalomképességét. (Dologi hatályú elidegenítési tilalom: pl .Egyesült Királyság, Hollandia, Izrael, az USA több tagállamában.)  Másik modell a szuverenitás érdek-kiegyenlítő korlátozása. Ez ugyan nem zárja ki a földtulajdon átszállását, azonban  a földforgalmat és a földhasznosítást egyaránt alárendeli a közérdeknek s a szuverenitás igényeinek. (A külföldi földtulajdonszerzés megengedésének előfeltétele a kölcsönösség, a viszonosság, mindkét államban  a működő földpiac léte, továbbá  a tulajdonszerzésnek, az üzemméretnek és földbérletnek a mezőgazdasági üzem tárgyi- alanyi követelményeinek való alávetése. Ld. az EU 1o tagállamát, melyek nem nyitottak szabad földpiacot.)

[8] E kérdésben a megváltozott jogalapot az EU Bizottságának közleménye azzal fejezi ki, hogy  „tiltott bármely, mind a diszkriminatív, mind a nem diszkriminatív jellegű korlátozás.” (97/C/22o/06. sz.közl.)

[9] Eszerint „ a Tanács - a tagállamok egyharmadának , továbbá az Európai Parlamentnek vagy a Bizottságnak az indokolt javaslata  alapján - tagjainak 4/5 arányú többségi döntésével és az EP előzetes hozzájárulásával megállapíthatja, hogy a tagállam részéről az EUSZ 6. (1) cikkében írt alapelvek súlyos megsértésének az egyértelmű veszélye állt elő és emiatt megfelelő javaslatokat intézhet a tagállamokhoz.” Ha a Tanács már az uniós alapelvek „súlyos és állandósult megsértését” állapítja meg, úgy -meg nem határozott időre - felfüggesztheti a jogsértő tagállam ’bizonyos jogait’ (bármelyiket vagy valamennyit), ideértve kormány-képviselőjének a Tanácsban való szavazati jogát is. Ugyanakkor „az érintett tagállamot az EUSZ alapján terhelő kötelezettségek minden esetben változatlanul terhelik.”