Vissza a vázlatok címeihez

Chronovski Nóra, Petrétei József:

Az Európai Unió jövőbeli alkotmánya

Chronowski Nóra egyetemi tanársegéd

Petrétei József egyetemi docens

Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar

Az Unió szintjén gyakran felmerülő kérdés, hogy vajon lesz-e “Európa - alkotmány”, mikorra várható, és hogyan viszonyul majd a tagállami alaptörvényekhez - kifejezetten alkotmányjogi szempontból. Napjainkban mindenesetre egyre gyakrabban és egyre konkrétabban felmerülő kérdés, hogy az Unió továbbfejlődéséhez szükség van új alkotmányra. A téma felvetői között megtalálhatók mind a politika, mind a tudomány képviselői; különböző tervezetek láttak és látnak napvilágot, politikusi nyilatkozatok hangzanak el pro és kontra, több tucat cikk, tanulmány, sőt már monográfiák is keresik a választ e problémára.[1]

Mivel az integráció alapvetően nem jogi, hanem politikai kérdés, ezért az Európai Unió alkotmányára vonatkozó követelmények meghatározásakor erre a jelentős sajátosságra feltétlenül tekintettel kell lenni. A jog – és ennek következtében a jogi értelemben felfogott alkotmány is – az integrációval kapcsolatban csak arra törekedhet, hogy a politikai szándékoknak és elképzeléseknek olyan formalizált keretet adjon, amely elősegíti a politikai törekvések megvalósulását. Ez a megállapítás nem csak az Unió leendő alkotmányára, hanem ennek szükségességére és indokoltságára vonatkozóan is igaz.

Az Unióval kapcsolatos jogi viták mögött legtöbbször politikai felfogásbeli különbségek húzódnak meg, és bár a jog képes megtalálni azokat a megoldási formákat, amelyek az Unió fejlődése számára optimálisnak tekinthetők, de ennek csak akkor tud eleget tenni, ha megvan az alapját képező politikai megegyezés. Az alkotmányozás szükségességének megítélése, az alaptörvény megalkotásának módja, az ettől várt problémamegoldási lehetőségek mind-mind feltételezik az Unió továbbfejlesztésére vonatkozó alapvető politikai megegyezés létét. Ez azonban meglehetősen nehéznek tűnik, mivel azok a kérdések, amelyek az Unió továbbfejlesztésével kapcsolatban eltérő jogi megoldások formájában és a jogi szabályozás jellegének különbözőségében jelennek meg, alapvetően visszavezethetők az egyes tagállamok eltérő politikai törekvéseire. Ebből az aspektusból vizsgálandó az Unió – és a Közösség – jogi természete, a szuverenitás – vagy másképpen a hatáskörátruházás – kérdése, de magának az Uniónak a fejlesztési perspektívája is. Államszövetség vagy szövetségi állam lesz-e, illetve a gazdasági együttműködés elmélyítését a politikai integráció fokozódása követi-e, vagy az Unió alapvetően megmarad annak, ami ma is: sajátos – szupranacionális – jellegű szervezetnek, illetve jogközösségnek, amely nem számol – legalábbis a közeljövőben – a közös európai államiság kialakításának perspektívájával. Éppen ezért az Európai Unió – és az Európai Közösség – továbbfejlesztésének kérdése megelőzi az alaptörvényre irányuló felvetéseket. Csak ezek eldöntése után lehet választ adni arra, hogy milyen legyen az az alkotmány, amely a közösséggé válás folyamatának továbbfejlesztéséhez és elmélyítéséhez eszközként szolgálhat, azaz lényegét tekintve milyennek kell lennie az Európai Unió alaptörvényének.

A politikai megegyezés azonban nem látszik egyszerűnek, mivel az egyes tagállamok felfogása – és így az alkotmányozásra vonatkozó elképzelése – jelentős eltéréseket mutat:

A tagállamok különbözőképpen ítélik meg az Unió, illetve Közösség jövőjét: vannak, amelyek az együttműködés erősítését, a politikai unió kialakítását szeretnék, azaz államszövetséggé (konföderációvá), illetve szövetségi állammá (föderációvá) való átalakulásra törekszenek, míg más tagállamok nem kívánják az együttműködés jellegét megváltoztatni.

Szerepet játszik az adott tagállam saját alkotmány-felfogása (chartális alkotmány léte vagy hiánya), ami nem csak az írott, chartális alaptörvény szükségességét, hanem megalkotásának módját is befolyásolja.

Az alkotmány lehetséges tartalmát irányadó módon alakítja az egyes tagállamok saját államkoncepciója[2], de természetesen az is, hogy milyennek látják az Unió jövőjét – pusztán gazdasági vagy pedig szorosabb, politikai együttműködést látva benne: nem mindegy ugyanis, hogy a leendő alaptörvény milyen szervezeti konstrukciót és döntéshozatali mechanizmust konstituál.

Van olyan markáns nézet, amely azt vallja, hogy azért nincs szükség uniós alkotmányra, mivel az Unió jelenlegi fejlettsége nem igényli (elegendőek a meglévő szerződések, illetve az azon felépülő, és általa biztosított védelem).

A fejlődés jelenlegi fokán természetesen még korai lenne megalkotni a szupranacionális alkotmányt. A bővítés előtt álló Unióval kapcsolatban számos strukturális, funkcionális, dogmatikai és szemléletbeli kérdést szükséges tisztázni nem csupán elméleti szempontból, hanem gyakorlatilag is. Meg kell oldani a demokrácia deficit problémáját[3], mert a jogalkotási folyamat akkor tekinthető legitimnek, ha az Európai Parlament mint képviseleti szerv tényleges hatásköröket gyakorolva Európa népeitől tartalmi legitimációt is nyer. A formális legitimáció a közvetlen választással már megvalósult. A tartalmi legitimációt az európai népek érdekében gyakorolt tényleges hatáskörök jelenthetik.[4] A közösségi intézmények közti hatáskörmegosztás ennek megfelelően racionalizálandó, a differenciált integrációhoz igazodó, és alkotmányjogilag igazolható szuverenitásfogalom elfogadásával. A differenciált integráció az állami szuverenitás oszthatóságán alapul – amennyiben az olyan felségjogok formájában ragadható meg, amelyek részben átruházhatók – és elismeri, hogy a tagállamok képességeikhez mérten eltérő mértékben vesznek részt az együttműködésben. A hatáskör-transzfer már nem két pólus, a szupranacionális entitás és a tagállamok között működik, hanem többdimenzióssá vált, s a különböző szinteken eltérő lehet.[5] A föderatív struktúra továbbfejlesztésével és kiteljesítésével kiküszöbölhető lesz a jelenlegi Janus-arcúság, ami a kormányközi és a szupranacionális megoldásokat ötvöző pilléres szerkezet következménye.[6] A kifejezetten szupranacionális alkotmány a jelenlegi strukturális problémák és a tagállamok eltérő felfogása miatt természetesen csak a távoli jövőben látszik megalkothatónak, azonban az eddigi törekvésekből és kísérletekből mind formájára, mind tartalmára nézve levonhatók bizonyos következtetések.

A problémát azonban először érdemes talán az uniós alkotmány funkciói felől megközelíteni. Az európai uniós alkotmánnyal szembeni követelmények felállítása ugyanis segíthet abban, hogy a jogi (normatív) alkotmány – amely nélkül hosszabb távon nem lehetséges a politikai értelemben felfogott Unióról beszélni – sajátosságai és jellemzői körvonalazhatók legyenek.

Elöljáróban leszögezhető, hogy az alkotmányok történeti fejlődés termékei, és e fejlődés minden fázisában az alkotmány tartalmát és funkcióit a politikai viszonyok együtt formálták: akár a fennálló struktúrák jogi megalapozásáról, akár ezek továbbfejlesztéséről, akár pedig a fennálló struktúrákra való reakciókról volt szó.[7] Ma az európai fejlődésben az alkotmánynak az európai integráció regulatív alapját kell kifejeznie. Mivel az alkotmány funkciói az állandó történeti változás és átalakulás folyamatában vannak, ma – és Európában – az alkotmány funkciója kapcsán alapvető kérdésként fogalmazódik meg: milyen funkciókat kell teljesítenie az Unió alaptörvényének. A választ indokolt a nemzeti alkotmányok funkciói felől megközelíteni.

A nemzeti (állami) alkotmány funkciójának két szintje különböztethető meg: egyrészt az alkotmány az állami egység létrehozását és megtartását szolgálja, másrészt kisugárzó hatása van a nemzetállam életére.[8] Ez a közösségi lét jogi alaporientációja: az állami szinten az alkotmány döntéshozókat, kompetenciákat és eljárásokat kreál, ez a normatív alap az állami szervek cselekvése számára. A pluralista társadalomban egyidejűleg betölti azt a funkciót, hogy a politikai folyamatok értékállandóságán és nyitottságán keresztül személyek és érdekek permanens integrációját lehetővé tegye.[9] A közösségi lét politikai és jogi alaprendje nem csak absztrakt akceptálásán keresztül – az alkotmány közvetítette alapkonszenzus értelmében – létezik. Az alkotmány azonos mértékben csak akkor képes egységteremtően hatni és az államhatalom gyakorlását legitimálni, ha a belőle folyó konkrét politika elismerésre érdemes, legalábbis ha a politikai folyamat szabadságát, nyitottságát és tanulóképességét közvetíteni tudja.[10]

A szakirodalomban többféle elképzelés fogalmazódott meg arra vonatkozóan, hogy az Európai Unió alkotmánya milyen követelményeknek tegyen eleget, illetve milyen jellegű funkciókat teljesítsen. Ezek az alábbiakban foglalhatók össze.[11]

a) Az európai uniós alkotmánynak szerződéses alkotmánynak kell lennie. Ez azt a követelményt juttatja kifejezésre, hogy az alaptörvény az Európai Unió összes tagállama akarategyezőségének eredményeként jöjjön létre, így közvetlenül az Unió népei, illetve az uniós polgárság politikai akarata által legyen legitimálva. Politikai szövetségként ugyanis sem az Európai Unió, sem szervei nem tudnak Európa népeinek nagyobb közösségiséget adni, illetve elismerni, mint amit az “európai nép” képes az alkotmány létrehozásával megteremteni. Ehhez természetesen szükség van arra is, hogy az európai alkotmányt – mint konstitucionális alkotást – olyan európai nép hozza létre, amely már ekként fogja fel magát, azaz saját gyökereit már nem a nemzeti államokhoz, hanem az Európai Unióhoz rendeli hozzá. Ez a politikai identitás nem kényszeríthető ki gyorsan, sem politikai nyilatkozatokban nem mondható ki, mivel efölött nem a politika rendelkezik. Csak olyan következmény lehet, amely az Unió létrehozásának mint kommunikációs, tapasztalati és emlékező közösségnek az eredménye, azaz kollektív identitásnak kell kialakulnia, stabilizálódnia és tovább hagyományozódnia. Az európai alkotmány politikai fundamentuma csak ennek a közös identitásnak a meggyökerezéséből, összefonódásából és kapcsolataiból nőhet ki, és az eddigi “institution-building” mellett közös “nation-building”-et és “democracy-building”-et is teljesítenie kell.[12] Megjegyzendő azonban, hogy jelenleg ez az európai közösségi identitás még nagyon kezdetleges stádiumban van. Az egyes tagállamok polgárai számára az Unióhoz való politikai kötődés csak az Európai Parlament választásának aktusához kapcsolódik, emocionális azonosság-tudat még nem alakult ki. Ez visszavezethető az európai integráció eddigi sajátosságaira, az együttműködés gazdasági jellegére, illetve szervezet működésével kapcsolatban a sokat emlegetett demokrácia-deficitre. Az európai identitás növelésének azonban már most megvannak azok a kezdeményei, csírái, amelyek az “európai nép” kialakulásához és tudatos vállalásához vezethetnek:

elsősorban a közös (zsidó-keresztény) kulturális örökség, amely a nemzeti sokszínűség fenntartása és továbbélése mellett is komoly tudatformáló erő az Európához – mint történelmi sorsközösséghez – való tartozás alakításában;

az értékek sokfélesége mellett közös alapértékek léte – a béke, a biztonság, az együttműködés, a demokrácia, a tolerancia, a szabadság, egyenlőség stb. – amelyek védelme és gazdagítása minden európai népnek alapvető törekvése;

az Európa-jog eddigi fejlődése és eredményei, amely a jog európaizálódásában – egészében és részterületeiben (közös európai civiljog, közös európai alkotmányjog – szélesebb értelemben felfogva, de megfigyelhető a törekvés az európai munkajog, európai szociális jog stb. esetében is) – ragadható meg;

a “közösségi vívmányok” folyamatos bővítése és gazdagítása, amely szintén az azonosság-tudatot erősítheti és megtartásuk közös erőfeszítésre késztetheti a tagállamok lakosságát.

Természetesen e folyamat nem megy egyik napról a másikra. Feltétlenül indokolt a Közösség/Unió működésének demokratikus elemeit fejleszteni, és növelni a szubszidiaritást és a regionális együttműködést. Minél kézzelfoghatóbbá válnak a polgárok számára az integráció további előnyei, annál inkább megerősödhet az európai identitás.

b) Az európai alkotmánynak komplementer alkotmánynak kell lennie, azaz a tagállami alkotmányokat kiegészítő alaptörvényről lenne szó, amely egyformán befolyásolja és támogatja ezeket a tagállami alkotmányokat az Európai Unió materiális és strukturális homogenitása értelmében. Az európai szerződésalkotmány komplementer alkotmányként a legfontosabb eszköz a közös –a szűkebb értelemben felfogott – európai alkotmányjog kialakításához, tehát a közös jogi kultúrát és közös értékalapokat célzó jogfejlődés – mint keretrend – eszköze.[13] Az európai államok alkotmányainak alapvető jellemzői eddig is sok tekintetben egyezőséget mutatnak: érvényesül a népszuverenitás és népképviselet elve, a jogállamiság és hatalommegosztás elve, elismerést és garantálást kaptak az alapvető jogok stb., amelyek következtében minden tagállam alaptörvénye megfelel a demokratikus jogállami berendezkedésnek.[14]

c) Az európai alkotmánynak integrációs alkotmánynak kell lennie, azaz olyannak, amely a közösséggé válás növelésére és az európai integráció elmélyítésére vonatkozó célokat és eljárásokat azért foglalja magában, hogy – a Maastrichti Szerződés preambulumának szavaival – “Európa népeinek egyre szorosabb Unióját” kieszközölje. Az európai alkotmány integrációs funkcióihoz tartozik a transzparencia és a polgárközeliség is, továbbá a megfelelő demokratikus eljárások intézményesítése, amelyek előidézhetik az Unióra szabott és sajátosságainak megfelelő szervei cselekvéseinek demokratikus legitimációját. Az Európai Unió komplikált legitimációs problémáját sem kizárólag a parlamentre vonatkoztatottan, sem egyirányúan nem lehet megoldani, mint pl. a demokratikus participáció és kontroll nemzetállamokban kifejlődött formáinak átruházásával. Ezért az európai alkotmány integrációs komponenseihez tartozik több legitimációvonatkoztatott elem és eljárás az Európai Unió “rendszerhez kötött demokratizálódása” értelmében.[15]

d) A közösségi alkotmánynak változó alaptörvénynek kell lennie, azaz olyannak, amely a közösséggé válás további dinamikus menetét támogatja és ezt tudatosan, a finalitása alapján irányítja. Különösen ez a funkció különbözteti meg irányadó módon az európai alkotmányt az állami alkotmányoktól, mivel ez közvetlenül az Európai Unió növekedési folyamatára vonatkozik. Ez annak a sajátosságnak felel meg, hogy az európai alkotmányos szint erőteljesebben alapozódik a fejlődésre és a változásra, és egyidejűleg nyitottnak kell maradnia az integrációs politika célmeghatározására, ha nem akar maga az átalakulás és a változás fő akadályának bizonyulni.

Ez a funkció a szerződéses alkotmányba való beágyazottság nélkül aligha volna hatásos, mivel ez függ attól, hogy a tagállamok közötti közösségképzés céljai és integrációs érdekei az egyes lépésekben folyamatosan hozzáigazítottak. Az eljárási oldal számára ez azt jelenti, hogy a jövőbeni uniós alkotmánynak az evolúcióra és változásra megfelelő intézkedéseket kell tartalmaznia, amelyek e folyamat irányításához szükségesek.[16]

e) Az uniós alaptörvénynek inkorporációs alkotmánynak kell lennie, azaz az Unióról szóló szabályozások ahhoz az európai környező térhez is szóljanak, amelybe az Unió hatást gyakorol és amire a központi politikai és gazdasági vonatkozási pontot jelent. Az inkorporációs funkció az Európai Unióba való belépést várók mellett a Közép- és Kelet-Európa államaira és az Unió társult partnereire, de az Európai Uniónak a nemzetközi és regionális szervezetekhez való viszonyának alakítására is vonatkozik, amelyben az Unió tag, vagy amelyekhez az egyes tagjai csatlakoztak, vagy legalábbis amelyekben közreműködnek.[17]

f) Az Unióalkotmánynak szövetségi alkotmánynak kell lennie, azaz az Európai Unió szövetségi karakterének tisztázását és újradefiniálását kell elvégeznie, amelyik tekintettel van a kirajzolódó jövőbeli felépítésre, mint policentrikus, a tagállamok cselekvési terével szorosan összefonódott és alakításra nyitott újszerű felségjogi hordozóra. E funkció és struktúraelv meghatározása érdekében azonban le kell mondani a hierarchikus felépítésről a hagyományos államjogi és szervezeti jogi értelemben. Szövetségi alkotmányként az Unió jövőbeni  alkotmánya szintén érték- és struktúraalkotmány volna. Ez a sajátosság ismét az állami alkotmány közelébe viszi az integrációs alkotmányt, de a megfelelő szabályozási tartalom egészen mást takarna: értékalkotmányként az volna a feladata, hogy az Európai Unió végső fokozatának, az értékalapjainak és -döntéseinek teljes és önálló elképzelését közvetítse; struktúra-alkotmányként pedig koherens funkció-, és hatáskörmegosztást kell tételeznie, továbbá a tagállamok és az Unió különböző szintjei és cselekvési központjai között hatékony hálót létrehoznia.[18]

g) Végül: stratégia-alkotmánynak kell lennie, azaz olyannak, amely előírja a közösséggé válás útját, továbbá az egyes időtartamokat és etapokat. Az alkotmánynak bizonyos mértékben a teljesen integrált Európai Unióra vonatkozó iránymeghatározás mellett a befejezésére vonatkozó menetrendet is tartalmaznia kell és az Uniót pontosan erre irányítani. Az alkotmány dönt a “helyes útról” folyó vitában és ezzel értékelési mértéket is ad arra, hogy vajon a bevált integrációs irányt megtartják-e vagy korrigálni kell. Stratégia-alkotmányként az új európai alkotmánynak az integrációs stratégiai szempontok mellett különösen az intézményi kiépítés és fejlődési folyamat elemeit is tartalmaznia kell majd. Ehhez tartoznak a célok, az időpontok és ezek processzuális elemei mint egyes “projektek” (pl. belső piac 1992, valutaunió 1999, politikai unió 2000). Az integráció ütemére nézve két lehetőség konkurál egymással: a “kis lépések” pragmatikus politikája és a “nagy ugrás”, amelynél a közösséggé válás optimális végső állapota előre adott. Az európai alkotmány valószínűleg a különböző szempontok keverékét (“policy-mix”) fogja tartalmazni, mivel nem minden opció egyenlően erős, nincs azonos hatóköre, illetve egyesek egyidejűleg nem megvalósíthatók.[19]

A funkciók alapján az Unióalkotmány tartalmára nézve is levonhatók bizonyos következtetések. Az európai integráció alaprendje várhatóan olyan minimálkonszenzust rögzítő alkotmányszerződés formájában fog manifesztálódni, amelyben a szerződő felek már nem a tagállamok kormányai, hanem Európa népei.[20] Az alkotmánynak a következő - az alapító szerződésekből deriválható, illetve az azokat kiegészítő - legfőbb értékdöntéseket kell tartalmaznia:[21]

- Reális általános és konkrét integrációs célokat szükséges kitűzni, pl. Európa politikai identitásának megteremtése, a föderalisztikus struktúra felépítése, a nemzetközi béke és biztonság védelme, a gazdasági és szociális fejlődés folyamatos biztosítása, a teljes foglalkoztatottság elérése, a környezetvédelem fokozása, a határok nélküli jogi és gazdasági közösség fenntartása, egységes fellépés a nemzetközi kapcsolatokban.

- Fel kell sorolni azokat az alapelveket, amelyek az európai népek közös értékeinek elismerését juttatják kifejezésre, mint a szabadság, az egyenlőség, a szolidaritás, az emberi méltóság, a demokrácia, a jogállamiság és az emberi jogok tiszteletben tartása.

- Kinyilvánítandó az Unió nyitottságának az elve, vagyis az, hogy az Unióhoz minden olyan demokratikus berendezkedésű európai jogállam csatlakozhat, amelyik elfogadja az acquis communautaire-t. A csatlakozás kritériumait célszerű továbbra is szerződési szinten meghatározni, annak a mielőbb meghozandó geopolitikai, gazdasági és kulturális tartalmú döntésnek a figyelembe vételével, amely rögzíti Európa és az Unió határait. 

- Konstituálandók az integrációs szervezet működési alapelvei: a szubszidiaritás[22] kiegészítve a régiók és a helyhatóságok számára biztosított garanciákkal, az arányosság[23], továbbá a flexibilitás, amely az Amszterdami Szerződéssel[24] került a primer közösségi jogba, és lényegileg a tagállamok alkalmazkodóképességét veszi figyelembe a differenciált integráció elismerésével.

- Az Unió alkotmányában garantálni kell a tagállamok alkotmányos rendjének elismerését, nemzeti identitásuk, továbbá történelmi, kulturális, és nyelvi hagyományaik tiszteletben tartását.

- Rendelkezni kell a föderatív struktúrához igazodó, modernizált jogforrási rendszerről[25], meg kell határozni az alkotmány és az Alapító Szerződések egymáshoz való viszonyát, továbbá rögzítendő a primátus, a szupremácia és az előfoglalás elve, amelyek az acquis communautaire sajátosságai és érvényesülésének biztosítékai[26].

- Külön fejezetben szükséges felsorolni az EU szerveit, vázolni az integrációs szervezetben elfoglalt helyüket és a velük kapcsolatos- főbb kreációs és kompetencianormákat alkotmányjogi és szerződéses alapon, a korlátozott, egyedi hatáskörök, a közösségi hűség, a szubszidiaritás és az arányosság elveinek a figyelembe vételével. Törekedni kell olyan szabályozási megoldás kialakítására, amely egyértelművé teszi a hatalommegosztást horizontális - tehát az Unión belüli - és vertikális - azaz az Unió és a tagállamok közötti - szintjét.[27]

- Régi hiányosságot pótolna az Unió alapjogi katalógusának alkotmányban történő megállapítása, bírói védelemben részesítése.[28] A teljesség igénye nélkül, az integrációban a következő alapjogokat kellene védelemben részesíteni: az emberi élethez és méltósághoz való jog, a magánszférához való jog, a jogegyenlőség, a véleménynyilvánítás és az informálódás szabadsága, a gyülekezési és az egyesülési szabadság, a pártalapítás szabadsága, a tulajdon szabadsága, a szerződési szabadság, a szabad mozgás, a munkához és a munka szabad megválasztásához való jog, a kollektív szociális jogok, a tanszabadság, a petíciós jog, a bírósághoz fordulás joga és a diszkrimináció tilalma.

Az Európai Unió alkotmánya sajátos mellérendeltségi viszonyban kell álljon a tagállami alaptörvényekkel. Mindaddig, amíg egyértelműen ki nem alakul az európai föderációs struktúra, nem helyezkedhet szupernormaként a tagállami alkotmányok fölé, a tagállamok hatáskör-átruházó felhatalmazását tiszteletben kell tartania, és szervezeti, hatásköri szabályokat csak az Unió szerveire vonatkozóan állapíthat meg.

Alapvető követelmény, hogy a tagállami alkotmányokat érintetlenül hagyja a demokratikus kormányforma, a legfontosabb államszervezési elvek, továbbá az alapjogvédelem tekintetében. A szupranacionális alkotmánynak közös európai értékrendet kell kialakítania és kifejeznie: a tagállamok alaptörvényeiben fellelhető, illetve alkotmányos tradícióiban kifejlődött értékeket nem azok legkisebb közös nevezője szintjén, hanem legnagyobb közös többszöröseként kell összefoglalnia.